При подготовке этого материала мы обращались ко многим участникам рынка – представителям брокеров, эмитентов ценных бумаг, инфраструктурных и саморегулируемых организаций, а также к бывшим и нынешним сотрудникам самой службы. Мы попросили их открыто либо на условиях анонимности дать оценку деятельности ФСФР, рассказать, каковы ее наиболее значимые достижения, а что заслуживает критики. Едва ли не каждый собеседник начинал с сопоставления с предыдущим регулятором – Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг (ФКЦБ). Судя по отзывам, ФСФР во многом выигрывает на фоне предшественницы. Чаще в заслугу ей ставят более либеральный подход к регулированию рынка, реже – конкретные шаги по совершенствованию законодательства. Источники «Ф.» охотно говорили об открытости ФСФР, ее готовности к диалогу, старании не идти на прямые конфликты и даже невмешательстве в дела профучастников. И просили не цитировать их, когда переходили к вопросу о негативных моментах.
Фантазии и практика. Оказалось, что не так страшна административная реформа, как ее малюют. Сомнения развеял Владимир Путин, который 9 марта 2004 года поставил подпись под указом о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти. Авторы документа решили не прибегать к кардинальным изменениям – по крайней мере в том, что касается регулирования рынка ценных бумаг. Например, прежнюю систему критиковали за объединение «под одной крышей» функций нормотворчества и надзора: ФКЦБ одновременно устанавливала правила игры и контролировала их выполнение. Высказывались предложения «развести» эти обязанности по разным ведомствам. Другая нереализованная фантазия – создание мегарегулятора, который заведовал бы всеми финансовыми сегментами, тесно взаимосвязанными по своей природе. Несмотря на звучное название (понятие «финансовые рынки» значительно шире, чем «рынок ценных бумаг»), в ведение ФСФР не перешли ни банковский сектор, ни страховой, ни аудиторская деятельность.
Но кое-какие дополнительные обязанности она все же получила. От упраздненного Министерства антимонопольной политики – контроль над биржами, а от Минфина – над инвестированием пенсионных накоплений. Поменялся статус структуры. ФКЦБ иногда называли «комиссией одного председателя», однако по форме она была именно коллегиальным органом. ФСФР таковым не является, хотя (заметим в скобках) старается учитывать «коллегиальное» мнение профсообщества при решении ключевых вопросов.
Трудно представить вздох облегчения, прокатившийся после того, как стало известно имя руководителя вновь образованной госструктуры. Наверняка чувство глубокого удовлетворения переполняло сотрудников таких компаний, как «Паллада Эссет Менеджмент», «Алор-инвест», Brunswick UBS (ныне подразделение UBS) и ВИКА. К ним ФКЦБ Игоря Костикова в той или иной форме предъявляла претензии, считая, что они допускают нарушения на рынке. Конечно, похожие ощущения испытывали и члены некоторых саморегулируемых организаций (СРО), например Национальной ассоциации участников фондового рынка (НАУФОР), которой комиссия несколько раз отказывалась выдать разрешение на функционирование в качестве СРО. И улыбка, без сомненья, вдруг коснулась глаз профучастников, входящих в некоммерческое партнерство «Фондовая биржа РТС». У него тоже не складывались отношения с прежним регулятором, а президент биржи Иван Тырышкин даже ушел в отставку – как утверждалось, из-за личного конфликта с руководителем ФКЦБ.
Ротация кадров. 24 марта ФСФР возглавил человек, не связанный с командой Игоря Костикова. Олег Вьюгин к тому времени проявил себя в науке, бизнесе и на госслужбе. Он начинал младшим научным сотрудником в Башкирском госуниверситете, вырос до начальника лаборатории и отдела Института народнохозяйственного прогнозирования Академии наук. В 1993-1996 годах руководил департаментом макроэкономической политики Минфина, затем стал замминистра финансов. В 1999-м поменял статус государственного топ-менеджера на корпоративного – ушел в инвесткомпанию «Тройка Диалог» исполнительным вице-президентом и главным экономистом. А непосредственно до назначения руководителем ФСФР работал в Центробанке первым зампредправления.
Кадровые вопросы Олегу Вьюгину пришлось решать в условиях неопределенности с полномочиями ведомства. Правительственное положение, конкретизирующее задачи ФСФР, утверждено лишь в июне 2004-го. Тем не менее с кандидатурой на должность одного из четырех заместителей он определился буквально за считанные дни. Это был Владислав Стрельцов, чья карьера на фондовом рынке связана с биржей РТС. Приказ о его назначении Михаил Фрадков подписал в середине апреля.
«Тройка Диалог» когда-то была одним из создателей РТС и до сих пор тесно с ней связана (вице-президент инвесткомпании Жак Дер Мегредичян даже председательствует в совете директоров НП «Фондовая биржа РТС»). Поэтому Владислава Стрельцова Олег Вьюгин должен был хорошо знать еще по работе в «Тройке». Больше времени у него ушло на поиски «зама» – куратора направления, традиционно считающегося самым «взяткоемким». Контроль над выпуском и обращением эмиссионных ценных бумаг достался Владимиру Гусакову. По стечению обстоятельств, которое как раз хорошо соотносилось с принципом политкорректности, он пришел в ФСФР с биржи ММВБ, основного конкурента РТС. Правда, из РТС Олег Вьюгин пригласил еще одного заместителя – Бембю Хулхачиева, который стал отвечать за взаимодействие с территориальными органами службы, другими госструктурами и СРО.
Из высшего управленческого состава ФКЦБ в ведомстве остался и даже получил повышение только Сергей Харламов. Он был одним из пяти членов комиссии, а теперь работает замруководителя и отвечает за сектор коллективных инвестиций. Его прежним коллегам пришлось подыскивать другую работу. А вот основную массу рядовых специалистов расформированного органа в штат ФСФР зачислили. Хотя соответствующие предложения поступили не всем.
Из четырех заместителей главы ФСФР, пожалуй, наибольшим «удельным весом» обладает Владислав Стрельцов. Он курирует очень важные направления – лицензирование профучастников и инфраструктурных организаций и контроль над ними. Также в его ведении отдел материально-технического обеспечения и кадровая служба. Нередко именно к Владиславу Стрельцову обращаются участники рынка, чтобы обсудить важные вопросы, связанные с бизнесом, например результаты проверок их деятельности. Или посоветовать, какие изменения неплохо бы внести в «нормативку». Как и Олег Вьюгин, он часто дает комментарии журналистам. Остальные заместители менее публичны. Это объясняется не только спецификой их работы, но и складом характера.
О пользе денег. Обычно об Олеге Вьюгине отзываются как о либеральном чиновнике и толерантном человеке, в этом смысле непохожем на последнего председателя ФКЦБ. Не случайно он сразу постарался дистанцироваться от первых лиц канувшей в Лету комиссии, хотя на начальном этапе, при формировании органа, консультировался с Игорем Костиковым. Он дорожит репутацией – как личной, так и ведомства. Рассказывают, что на одном из совещаний в правительстве Анатолий Чубайс, докладывая о реформировании электроэнергетики, подробно остановился на учреждении новых компаний. И в присущей ему манере полупошутил, что для регистрации эмиссий в ФСФР требуется прилагать «усилия финансового характера». Вернувшись с совещания, раздосадованный Олег Вьюгин тут же инициировал внутреннюю проверку, которая, впрочем, ничего, кроме мелких недочетов, не обнаружила.
В дальнейшем глава ведомства неоднократно высказывался в том духе, что для целей контроля участников рынка ценных бумаг зарплата его подчиненных остается неконкурентоспособной. А в одном из интервью сетовал, что при формировании команды труднее всего было подобрать квалифицированных людей на должности руководителей управлений, которые реализуют основные функции. По словам источника «Ф.», сегодня специалист ФСФР даже с учетом надбавок может рассчитывать максимум на $400. Руководитель управления получает около $1000, то есть меньше сотрудников компаний, которых служба должна ловить на ошибках или нарушениях. Даже при желании при таком раскладе вряд ли реально победить коррупцию. Тем более что возможностей для взимания «непредусмотренных платежей» достаточно.
Хотя работа с коллективом ведется. Так, ужесточен внутренний регламент по регистрации эмиссий, а некоторые подразделения пережили реорганизацию с одновременной «ротацией кадров». Процедура проходила следующим образом. Расформировывалось управление, а через несколько дней появлялось новое, примерно с такими же функциями и каким-нибудь дополнительным словом в названии. Штат комплектовался из тех, кто соответствовал «корпоративным стандартам». Предполагалось, что таким образом можно разрушить отлаженные схемы, при которых несколько так называемых консалтинговых компаний гарантируют быстрое оформление любых нужных документов. По информации участников рынка, например, при выпуске облигаций на «консультации» уходит до 2-5% от объема займа. То есть нередко – десятки тысяч долларов. Поскольку запятых в документах много, а придраться можно практически к любой, эмитенты вынуждены раскошеливаться.
Поймать насекомых. От ФСФР ждали прежде всего творческого переосмысления литературного наследия предшественников. И служба действительно проявила себя в критическом реализме. Но начал Олег Вьюгин с политических вопросов. А именно – с улаживания чужих конфликтов. Так, уже через две недели после назначения он участвовал в заседании совета директоров НАУФОР, что символизировало окончание многолетней «холодной войны» между организацией и регулятором. В дальнейшем отношения оставались относительно ровными, а с поступлением на пост предправления НАУФОР Алексея Тимофеева они, так сказать, окончательно улучшились. Теперь мало кто сомневается, какая именно саморегулируемая организация имеется в виду прежде всего, когда идет речь о возможной передаче СРО части функций регулятора. Впрочем, такие же надежды были и при избрании предшественницы Алексея Тимофеева – Елены Авакян.
В том памятном выступлении в НАУФОР Олег Вьюгин пообещал, что его ведомство будет опираться на мнение профсообщества. Ведь участники рынка жаловались, что при ФКЦБ они не могли разделять муки рождения законов и подзаконных актов. Многие нововведения внедрялись в директивном порядке. Постановления и приказы падали как снег на голову. А ведь комиссия обязана была учитывать мнение экспертного совета. Его членов избирали на конференциях профучастников, которые раз в два года проводил Институт фондового рынка и управления (ИФРУ). Собеседники «Ф.» признают, что ФСФР придерживается более высокой прозрачности. В состав рабочих групп, генерирующих новые документы, обычно входят представители заинтересованных организаций, а проекты постановлений заблаговременно вывешиваются на сайте службы. Кроме того, сформированы два совещательных органа – советы по корпоративному управлению и коллективным инвестициям. Видимо, ликвидация некоторых проблем зависила не от структуры и статуса регулятора, а от команды, которая его возглавляет. С другой стороны, обещанный регулятором совет по инфраструктуре, который мог бы заняться спорными вопросами реализации модели Центрального депозитария, так и не создан.
Но вернемся к критическому реализму, то есть поиску и выведению блох в законах и нормативной базе. Выяснилось, в частности, что насекомые ползали в постановлении ФКЦБ о деятельности по организации торговли на рынке ценных бумаг, которое ФСФР приостановила одним из первых. В дальнейшем в документ внесено много правок: изменены требования к площадкам, их участникам, котируемым бумагам и эмитентам. Затем ФСФР поставила под вопрос дальнейшее существование финансовых консультантов на фондовом рынке. Подпись финконсультанта под проспектом эмиссии якобы повышала надежность размещаемых бумаг, поскольку как бы подтверждала достоверность раскрываемой информации. На практике этот институт позволял нескольким организациям неплохо зарабатывать, в то же время ничего не гарантировал покупателям ценных бумаг эмитента. С мая 2004 года компании вправе сами решать, есть ли смысл нанимать таких дорогостоящих специалистов или нет.
Также ФСФР переписала постановление ФКЦБ «О специалистах рынка ценных бумаг», вызывавшее у брокеров и их коллег массу негативных эмоций. Первоначальный вариант вводил обязательную регулярную переподготовку всех аттестованных специалистов. Иными словами, порождал еще один потенциально коррупционный механизм со спорным смысловым содержанием. Служба отменила принудительную переаттестацию, к тому же разрешила профучастникам оформлять в штат меньше сотрудников с профильными «корочками». Но не все проблемы сняты. Ведь, с одной стороны, документ о сдаче экзаменов не гарантирует высокий уровень специалиста. С другой – нередко такие сотрудники лишь числятся у работодателя. Объявления типа «помогу аттестатом специалиста при лицензировании» в интернете давно не редкость.
Медленная эволюция. У ФСФР имеется свой компас земной – сверхзадача, на которую уходит максимум усилий. Дело в том, что растущий российский фондовый рынок, прибавляя в весе, назойливо пытается выползти из отечественной люльки. Компании раскусили вкус первичного размещения акций. Но первые шаги они предпочитают делать не в Москве, а на Лондонской и Нью-Йоркской биржах. С другой стороны, рынок сильно зависит от капитала нерезидентов (хотя доля российских инвесторов год за годом увеличивается). А эти деньги могут очень быстро испариться при неблагоприятном для России изменении мировой конъюнктуры. Так что угроза полной потери внутренней ликвидности вполне реальна, тем более что прецеденты в мировой практике были.
Ведомство Олега Вьюгина взялось за кнут и пряник. Эмитенты, со своей стороны, наняли юристов, которые придумали, как поступить с кнутом. Чтобы обойти запрет на размещение акций за рубежом без предварительного листинга в России, они стали проводить IPO через дочерние офшорные структуры. В этом случае, кстати, можно забыть и о другом ограничении – на максимальную долю бумаг, обращающихся в форме депозитарных расписок. До недавнего времени она составляла 40%, а теперь снижена до 35%. Формально регулятор беспомощен, поскольку «компания-маска» зарегистрирована в чужой юрисдикции и ему не подчиняется. Но реальный бизнес эмитента находится в России, то есть в зоне досягаемости ФСФР. Поэтому широкого распространения такая практика все же не получила. Ведь идти на прямое противостояние с регулятором, особенно после «дела “Юкоса”», – значит играть с огнем.
Что касается пряника, то он «поступил в продажу» под занавес прошлого года в виде поправок в законы о рынке ценных бумаг и об акционерных обществах, которые приблизили процедуру российского IPO к международным стандартам. Недавний очередной «личный вклад» ФСФР в борьбу за эмитентов – возможность проводить первичное размещение одновременно в России и за рубежом. Но и здесь дело не обошлось без «кнута». Для бумаг, выводимых на международные площадки, установлена 70-процентная квота от общего объема предложения. Наконец, из самых свежих новостей по теме – правки в положении по организации торговли на рынке ценных бумаг. Они предусматривают введение на российских биржах котировального списка специально для эмитентов, впервые размещающих акции, что тоже упрощает процедуру «IPO по-русски».
Усилия ФСФР вкупе с удачной для России конъюнктурой на мировых рынках принесли сочные плоды. Так, больше фондовых активов обращается на биржах внутри РФ. Сегмент рублевых облигаций тоже растет, только вот разнообразием инструментов пока не отличается. Срочный рынок хоть и пребывает в младенчестве, но «свидетельство о рождении» заслужил.
Другое дело, что исход борьбы за ликвидность зависит не только от разрешительно-запретительных механизмов, но и от капиталоемкости «внутреннего пространства». А она тем выше, чем совершеннее инфраструктура. И вот в ней – практически никаких подвижек. Пожалуй, это один из крупнейших провалов ФСФР за два года. Известно, что Олег Вьюгин – сторонник эволюционного пути, при котором участники сами инициировали бы инфраструктурные изменения. Иногда они именно так и поступают. ММВБ недавно зарегистрировала клиринговый центр. Но он, видимо, не сможет полноценно выполнять свои функции до принятия законов о биржевой и клиринговой деятельности.
Из неизданного. Как много ласковых имен существительных на рынке ценных бумаг. Некоторые из них относятся к финансовым инструментам, которые тоже как были, так и остаются в проекте. Собеседники «Ф.» сетовали на то, что до сих пор не выпускаются секьюритизационные облигации. Их с удовольствием эмитировали бы банки, занимающиеся ипотекой и потребительским кредитованием, а приобретали – негосударственные пенсионные фонды и страховые компании, которым как раз не хватает инструментов долгосрочного инвестирования. Но в России невозможно проводить секьюритизацию активов. Некоторые эмитенты (с оттоком которых, напомним, борется ФСФР) выпускают такие бумаги на Западе. Другие организации вынуждены закладывать плату за неликвидность активов в проценты, взимаемые с заемщиков. Не далее как минувшей осенью Владимир Гусаков пообещал, что «законодательный апгрейд» вот-вот завершится, после чего для ипотечных облигаций загорится зеленый свет. Агентство по ипотечному жилищному кредитованию (АИЖК) рассчитывало даже разместить первые выпуски в феврале-марте. Однако процесс затянулся, нормативные документы до сих пор не «подчищены», и АИЖК пришлось пересматривать планы.
В плюс ФСФР следует поставить подготовку нормативной базы для бюро кредитных историй. В минус – то, что реально они начали работать на несколько месяцев позже, чем планировалось. Другая важная реализованная инициатива – «причесывание» законодательства, регулирующего деятельность жилищно-строительных и жилищных накопительных кооперативов. Активно развивается сектор коллективных инвестиций.
В долгом ящике давно лежат такие небесполезные инструменты, как российские депозитарные расписки и биржевые облигации. И тех, и других вроде бы осталось ждать недолго. На подходе изменения в регулирование маржинальной торговли. Так называемые квалифицированные инвесторы смогут легально торговать с плечом «один к трем». Правда, большинство брокеров давно позволяют клиентам пользоваться куда большим плечом, причем вне зависимости от квалификации.
На рынке нет многого из нужного. Зато есть то, чего не должно быть. А именно – манипулирование ценами и игра на инсайдерской информации. Масштабы и первого, и второго только растут год от года. Считается, что среди крупных инвесткомпаний нет ни одной, которая не зарабатывала бы с помощью внутренней информации, получаемой от чиновников госведомств и эмитентов. Несуществующий закон об инсайде стал притчей во языцех. По официальной версии, в его отсутствие рычагов борьбы с мошенничеством практически нет. Хотя, по данным «Ф.», за прошедшее время ФСФР несколько раз пыталась приструнить особо отличившихся. Например, источник утверждает, что прошлым летом она собирала брокеров на спецсовещание с участием сотрудников ФСБ. Там присутствующим популярно объясняли, как не следует вести бизнес. Участие в такого рода совещании не помешало бы и ряду чиновников, которые как раз и являются основными источниками инсайда.
ОСНОВНЫЕ ПРОЕКТЫ ФСФР В ФОРМЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ И ПОСТАНОВЛЕНИЙ ПРАВИТЕЛЬСТВА
Федеральные законы
Документ
Суть
№ 89-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» от 28 июля 2004г.
Установка переходного периода для приведения деятельности организаторов торговли на рынке ценных бумаг в соответствие с требованиями, вступившими в силу в конце 2002 года
№ 16-ФЗ «О внесении изменений в статьи 9 и 22.1 Федерального закона «О рынке ценных бумаг» от 7 марта 2005 г.
Отмена обязательности подписи проспектов ценных бумаг финансовым консультантом
№ 194-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О рынке ценных бумаг», Федеральный закон «Об акционерных обществах» и Федеральный закон «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» от 27 декабря 2005 г.
Создание правовых условий для осуществления первоначального публичного размещения акций и ценных бумаг, конвертируемых в акции
№ 7-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об акционерных обществах» и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации» от 5 января 2006 г.
Уточнение порядка приобретения 30 и более процентов акций общества
Постановления правительства
-№ 645 «О ежеквартальной отчетности застройщиков об осуществлении деятельности, связанной с привлечением денежных средств участников долевого строительства» от 27 октября 2005 г.
№ 46 «О нормативах оценки финансовой устойчивости деятельности жилищных накопительных кооперативов» от 28 января 2006 г.
№ 523 «Об утверждении положения о передаче имущества, составляющего ипотечное покрытие, государственной управляющей компании, определенной в соответствии с законодательством Российской Федерации об инвестировании средств пенсионных накоплений» от 7 октября 2004 г.
№ 751 «Об утверждении форм публикации в средствах массовой информации сведений о формировании и финансовых результатах размещения средств пенсионных резервов и о формировании и финансовых результатах инвестирования средств пенсионных накоплений» от 8 декабря 2005 г.
№ 65 «Об утверждении типовых форм договора об оказании специализированным депозитарием услуг негосударственному пенсионному фонду, осуществляющему деятельность в качестве страховщика по обязательному пенсионному страхованию…» от 9 февраля 2005 г.
№ 770 «Об утверждении типового кодекса профессиональной этики управляющих компаний, специализированного депозитария, брокеров, осуществляющих деятельность, связанную с формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений…» от 12 декабря 2004 г.
№ 523 «Об утверждении положения о передаче имущества, составляющего ипотечное покрытие, государственной управляющей компании, определенной в соответствии с законодательством Российской Федерации об инвестировании средств пенсионных накоплений» от 7 октября 2004 г.
№ 411 «Об утверждении правил переоценки рыночной стоимости инвестиционного портфеля при инвестировании средств пенсионных накоплений и правил корректировки инвестиционных портфелей управляющих компаний» от 12 августа 2004 г.
№ 407 «Об утверждении правил корректировки совокупного инвестиционного портфеля управляющих компаний, осуществляющих доверительное управление накоплениями для жилищного обеспечения» от 30 июня 2005 г.
№ 678 «Об утверждении типовых договоров в целях реализации Федерального закона «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих»» от 11 ноября 2005 г.
№ 597 «Об утверждении правил передачи денежных средств и ценных бумаг, в которые инвестированы накопления для жилищного обеспечения военнослужащих, новой управляющей компании в случае прекращения договора доверительного управления накоплениями для жилищного обеспечения военнослужащих» от 5 октября 2005 г.
№ 586 «Об утверждении правил продления договоров доверительного управления накоплениями для жилищного обеспечения военнослужащих» от 28 сентября 2005 г.
№ 383 «Об утверждении типового кодекса профессиональной этики управляющих компаний, специализированного депозитария, брокеров, осуществляющих деятельность, связанную с формированием и инвестированием накоплений для жилищного обеспечения военнослужащих…» от 17 июня 2005 г.
№ 278 «О дополнительных ограничениях на инвестирование накоплений для жилищного обеспечения военнослужащих и максимальных долях в совокупном инвестиционном портфеле отдельных классов активов» от 3 мая 2005 г.
Журнал «Финанс.» №11 (148) 20-26 марта 2006 – Главная тема
Олег Мальцев
Подписывайтесь на телеграм-канал Финсайд и потом не говорите, что вас не предупреждали: https://t.me/finside.