— Михаил Юрьевич, как вы можете оценить эффективность государственных инвестиций в IT?
— Для начала: по данным Минэкономразвития и Мининформсвязи, в 2004 году Россия потратила чуть ли не $1000 на информатизацию каждого чиновника. Огромная сумма, особенно по сравнению с аналогичными расходами в бизнесе. Однако проблема не только в тратах. Расходы на информатизацию не дают никаких полезных внешних проявлений. Их не «чувствуют» хозяйствующие субъекты, граждане. Государство как «черный ящик»: деньги в него закладываем, а полезных внешних эффектов нет. Для общества наиболее заметными «кругами на воде» стали кражи баз данных из госорганов. Может, вместо внешних проявлений есть внутренние изменения в ведомствах? Например, благодаря компьютерам, сократили госаппарат или стали принимать быстрее решения. Тоже незаметно.
Это не значит, что автоматизация не нужна. Использование ИКТ (информационных и коммуникативных технологий. — «Ф.») в госсекторе неизбежно. В современном государстве только с помощью IT можно обеспечить прозрачность и подконтрольность деятельности государства для граждан и хозяйствующих субъектов. Проблема в том, что госорганы обычно забывают, что информатизация должна сопровождаться реинжинирингом, изменением административных процессов. Сейчас государство автоматизирует ведомства, а не административные процессы.
— Что мешает госорганам проводить реинжиниринг процессов?
— При оптимизации необходимо менять нормативно-правовую базу. В государстве все происходит по законам и инструкциям. Это не бизнес, где может прийти начальник, стукнуть кулаком по столу и принять любое решение. Но крайне редко проекты информатизации сопровождаются хотя бы формальным изменением нормативной базы. В результате автоматизация сводится к «подкрутке» существующих административных процессов под компьютеры.
Другое обстоятельство вообще игнорируется. Невозможно самому у себя что-то оптимизировать. Для изменений надо как минимум признать, что сейчас не все идеально. Это нетипично для человеческой природы вообще, не говоря уже о госчиновниках. Реинжиниринг должен проводить внешний агент по отношению к «поляне» информатизации.
— К каким последствиям приводит фактический отказ от оптимизации административных процессов?
— Автоматизация даже ухудшает положение дел. Потому что если до нее существовали альтернативные варианты, то после возможность договориться исчезает. Наглядный пример — регистрация автомобиля в ГАИ. Я подаю необходимые документы. Их оформляют и на руки выдают свидетельство о регистрации транспортного средства. И там латиницей написана моя фамилия. Все чудесно, но в моих загранпаспорте и международных правах написано по-другому. Прошу сотрудника исправить, а он этого сделать не может — не предусмотрено компьютерной программой. Сотрудник вводит фамилию, нажимает кнопочку и в соседнем «окошке» выскакивает та же фамилия, но уже латиницей. Возникает вопрос, к кому у меня претензии? К программисту, писавшему код? Или к нормативному акту, который стоит за системой, если он существует? Есть примеры отказов в регистрации в качестве предпринимателя гражданам без прописки в Москве. Потому что программе для присвоения регистрационного номера надо заполнить поле «Прописка». Два примера, но дальше будет только хуже, так как компьютерные программы становятся чуть ли не заменителями нормативных актов.
— Как госорганы могут проводить реинжиниринг своих процессов?
— Государству необходимо отказаться от «ведомственной» информатизации. И автоматизировать административные процессы, предварительно исследовав, какие государственные объекты и институты вообще восприимчивы к использованию IT. Например, уборщице компьютер ни к чему. Надо выделить те институты госуправления, где применение IT осмысленно и дает отдачу. Опуская детали, можно сказать, что ключевыми институтами являются учет и раскрытие информации. Потому что сила автоматизации как раз в тех областях, где есть обработка данных. Компьютер может быстро и надежно раскрыть и закрыть информацию, передать ее, собрать, проанализировать. И ключевым моментом для регулирования являются регламентации процедур учета и отчуждения информации.
Государство состоит из множества нормативных актов: живем только по написанному. То же касается процедур получения и отчуждения данных. В государстве не может быть официальной, но неучтенной информации. Должна быть поставлена подпись, запись в журнале о входящем или исходящем сообщении, о выданной лицензии. Если весь этот бюрократический антураж отсутствует, то нет и официальности. Проблема в том, что процедуры административного учета у государства не специфицированы. Параллельно существует множество разных видов учета: налоговый, бухгалтерский и т. д. Требуется регламентировать процедуры учета в любых госорганах — от таможенных до Министерства культуры. Чиновники должны работать с информацией единообразно и правильно, в электронной форме, и это должно быть не менее надежно, чем в «бумажном» государстве.
— Но ведь бумага сама по себе обеспечивает доверие к информации.
— Действительно, подчистка или подделка на бумажном носителе сразу видна. Разработаны всевозможные технологии слежения за движением документов. Есть записи входящих и исходящих документов, визы, подписи. Официальные акты часто имеются в нескольких экземплярах, ведутся журналы. При применении компьютеров также требуются институты обеспечения надежности административных документов.
Такой подход позволяет с помощью внедрения IT обеспечить большую оперативность, прозрачность и подконтрольность государства, то есть более высокое качество госуправления. Ведь создание и накопление информации в электронном виде позволяет реализовать принципиально недоступные в бумажном мире вещи. Например, публикацию, раскрытие государством информации. И сейчас существуют целые классы нормативных актов, которые не вступают в силу, не будучи опубликованными. Простейший пример — федеральные законы: проголосовали Государственная дума, Совет Федерации, президент подпись поставил. Но пока закон не будет опубликован, в силу он не вступит. Так вот, публикация должна быть неотъемлемой частью учета. То есть документ не считается учтенным, пока он не был раскрыт, а без этого он не является официальным, то есть не действует.
Сейчас мало информации раскрывается государством потому, что это дорого. Другая проблема заключается в том, что без компьютерных технологий, связанных с классифицированием и поиском информации, мы просто захлебнулись бы в шквале нормативных актов. Представьте, если бы «Российская газета» потопила бы федеральные законы в превосходящем на порядок по численности валу подзаконных актов, бессмысленных и неинтересных для большинства. Именно так сейчас происходит с объявлениями о госзакупках, которые печатаются сплошным потоком. Только очень усидчивый поставщик отыщет в нем то, что ему интересно. И только применение компьютерных технологий позволит массово и осмысленно раскрывать информацию государства.
Для этого необходимо решить проблему доверия к цифровой информации. Должна быть возможность взять данные с портала министерства и использовать их, например, для подачи судебного иска. А сейчас, хоть на сайте и написано, что он официальный, документы на нем публикуются «для сведения». Слишком уж все это хлипко: может, девочка-секретарь «ошиблась», выложила «не ту» версию. Отсюда вывод — информация должна раскрываться автоматически из той системы, где она реально учитывается.
— А кто ответит за верность информации в самой системе? Ведь данные в электронном виде изменить много проще, чем в бумажном.
— Ни одна транзакция в системе не должна происходить без заверения или нотаризации. Например, при обмене информацией контрагенты должны быть уверены, что, во-первых, информация не изменилась при передаче, а во-вторых, был сам факт транзакции. То же и внутри государственных IT-систем. Информация в них не должна учитываться без официального заверения. Требуется «электронный нотариус», который для наступления учетного события должен зарегистрировать его факт и поставить временную метку. А дальше электронную информацию можно задним числом менять сколько угодно, но только с записями у нотариуса они перестанут совпадать. Кстати, решаема проблема с нотаризацией секретной информации. Цифровая техника позволяет хранить в архивах не саму информацию, а ее «отпечатки» в закодированном виде. В электронном мире не будет проблем с ее заверением — от нотариуса требуется засвидетельствовать время и факт, а для этого читать сам документ не требуется.
Кроме того, необходимо создание инфраструктуры «цифрового доверия» — доступной и дешевой сети удостоверяющих центров. Они должны доказывать, что цифровой идентификатор действительно связан с данным юридическим или физическим лицом. Еще необходимо создание инфраструктуры раскрытия информации государства. Причем не только в виде порталов, удобных для людей, но и с помощью программных интерфейсов, открытых для поисковых систем. Рынок сам составит из полученных первичных данных необходимую ему аналитику. Наконец, нужна такая инфраструктура доставки электронных сообщений в госсекторе, которая гарантировала бы не меньшую, чем в бумажном мире, надежность.
Важный элемент — институт аудита информационных систем и административных регламентов. Логично, что если мы навязали регламенты, то должна быть возможность дешево проверить их выполнение. Здесь нужно решать две задачи. Во-первых, проверка должна быть безопасной с точки зрения раскрытия секретной информации. Во-вторых, она должна быть удаленной и дешевой.
В-третьих, аудироваться должно не качество принятия решений, а выполнение регламентных процедур учета информации. Как при проверке Центробанка: аудитор проверяет правильность процесса принятия решений, а не их качество. Все вместе эти компоненты можно назвать электронным государством.
— А зачем государственным органам раскрывать дополнительную информацию помимо той, что публикуется сейчас?
— Простейший пример — лицензирование видов деятельности. По идее, клиенты фирмы должны знать о наличии или отсутствии у нее лицензии. Но ведь у компании могут отозвать лицензию, а в ее офисе она осталась на стенке в рамочке висеть. Да и на цветном принтере такая бумага изготовляется в течение 15 минут. То есть клиенту доподлинно неизвестно, есть или нет у фирмы лицензия на этот вид деятельности. Точно выяснить это было бы можно, получив доступ к реестру, но как это сделать? Другой момент: как ни парадоксально, доподлинно никто не знает, когда лицензия вступает в силу или перестает действовать. Когда ее полиграфически изготовили и поставили на нее печать? Или когда комиссия приняла решение? Или когда протокол заседания комиссии положили в папочку и сделали запись в журнале учета? Известный случай с уходом министра природных ресурсов Виталия Артюхова, когда в последние дни его службы было выдано немереное количество лицензий. Все это было бы невозможно, если бы на официальном портале Минприроды автоматически публиковалась информация из реестра с выданными лицензиями.
— Какие еще вопросы, важные для формирования электронного государства, предстоит решить?
— Существует абсолютно непрозрачная и одинаково непонятная для правозащитников и министров ситуация со статусом государственной информации. Никто не знает, что такое тайна, чем она отличается от информации для служебного пользования или «закрытой». Одни эксперты говорят о 20 видах тайн, другие — о 40. Регламент отнесения информации к тайне произвольный, некоторые рудименты остались еще от Советского Союза.
Я вижу три категории информации государства. Секретная, которая не может распространяться, и два вида открытой. Во-первых, данные, которые должны раскрываться государством в обязательном порядке для их вступления в силу. Во-вторых, информация, предоставляемая по запросу. Соответственно должны существовать регламенты раскрытия, предоставления по запросу и отнесения информации к тайне.
Другая важнейшая задача государства — принять на себя технологические самоограничения. Требуется закупать для госсектора не все информационные технологии, какие есть на рынке, а только открытые, специфицированные, обеспечивающие взаимодействие различных IT-систем.
— Какой вы видите роль ФЦП «Электронная Россия» в автоматизации госорганов?
— Можно попытаться развернуть «Электронную Россию» на межведомственные проекты. Но будет ли лучше? Если уж одно ведомство не в состоянии сделать проект информатизации хорошо, то у двоих получится плохо в квадрате. Хорошо, если у них есть равный интерес к информации друг друга. Тогда они договорятся, чем меняться и как интегрироваться. Это такой своеобразный административный торг. Но если госструктуры находятся в «неравном» положении, то у того ведомства, у которого информации больше, нет никаких стимулов поделиться ею с «неудачником».
Разумный выход я вижу в развороте программы на нормативную деятельность, разработку правил игры и создание той инфраструктуры, о которой мы говорили. Еще пилотные проекты, которые нужны для подтверждения правильности предлагаемых подходов. Чем точно не должна быть «Электронная Россия», так это программой развития IT-сектора. Я убежден, что государство не должно напрямую стимулировать сферу ИКТ, например, путем строительства технопарков. Это динамичный сектор, который быстро подтягивается за спросом. Ему нужно создавать условия для работы, снижать регулирование в области коммуникаций, лицензирования видов деятельности, сертификации оборудования. Например, нужно уменьшать регуляторный пресс в области защиты информации. Потому что из-за слишком жесткого регулирования нет развитого рынка и существующие решения оказываются слишком дорогими.
Журнал «Финанс.» №45 (135) 5-11 декабря 2005 — Главная тема
Беседовал АНДРЕЙ ШКОЛИН
Подписывайтесь на телеграм-канал Финсайд и потом не говорите, что вас не предупреждали: https://t.me/finside.