Реформирование налоговой системы вступило в завершающую стадию, и ее промежуточные итоги уже можно подвести. Согласно расчетам Министерства финансов, налоговая нагрузка на экономику за 2001–2005 годы снизилась с 33,6 до 27,4% ВВП. Число налогов сократилось с 54 до 19. Были снижены ставки НДС, налога на прибыль и ЕСН, а также введена плоская шкала налога на доходы физических лиц (НДФЛ) вместо прогрессивной.
При этом произошло перераспределение налогового бремени между секторами экономики: для нефтегазовых компаний оно стало тяжелее благодаря введению НДПИ, а также изменению системы экспортных пошлин. По данным Минфина, в секторе добычи полезных ископаемых налоговая нагрузка достигает 52%, в обрабатывающих отраслях она составляет в среднем около 19%, а в сельском хозяйстве – лишь около 4%. Смещение «центра тяжести» преследовало двоякую цель: с одной стороны, обеспечить стабильную сбалансированность бюджета, с другой – содействовать диверсификации экономики и предотвратить развитие «голландской болезни».
Одновременно государство перешло в активное наступление на предпринимателей, не желающих с ним делиться, и добилось на этом поприще немалых успехов. Борьба с «оптимизаторами» шла как на законодательном уровне (например, были уничтожены «внутренние офшоры» и другие полюбившиеся «схемотехникам» льготы), так и по линии усиления административного давления на бизнес. Налоговых проверок стало гораздо больше, и недоимки в бюджет чиновники взыскивают рьяно. Оптимизация налогообложения в результате не исчезла, но предприниматели стали постепенно отказываться от простеньких схем, бывших прежде в массовом употреблении.
Сочетание этих мер с исключительно благоприятной конъюнктурой внешних сырьевых рынков дало видимые результаты. Если в 2003 году сумма налогов и сборов в консолидированный бюджет достигала 3 трлн рублей, то по результатам прошлого года она уже приблизилась к 4,9 трлн рублей. А за 2001–2005 годы, по данным Минфина, даже без учета инфляции было получено дополнительно 2,6 трлн рублей налогов и других обязательных платежей. При этом экономика продолжала расти достаточно высокими темпами, а замедление динамики ВВП в последние годы, по мнению большинства экономистов, связано преимущественно с неналоговыми факторами.
Отклонения от нормы. Однако уже через несколько лет после начала реформы стало понятно, что некоторой корректировки выбранного курса избежать не удастся. Так, суммарный объем налогов и сборов, уплачиваемых нефтегазовой отраслью, с 2000 года увеличился почти в шесть раз. Один только НДПИ в прошлом году принес в казну 908 млрд рублей – на 75% больше, чем в 2004-м. Но при этом более суровые условия налогообложения привели к тому, что инвестиции в разведку и освоение новых запасов, а также повышение отдачи на уже действующих месторождениях стали невыгодными для компаний. После долгих обсуждений власти решили установить пониженную ставку НДПИ для месторождений, выработанных на 80% и более, а также ввести налоговые каникулы для новых нефтяных провинций в Восточной Сибири. Кроме того, в правительстве изучают возможность распространения льгот на шельфовые месторождения, прежде всего арктические.
Другой пример отступления от «генеральной линии» реформы – льготы для резидентов особых экономических зон (ОЭЗ). Они включают послабления по налогам на прибыль (в части, идущей в местный бюджет) и имущество, а также земельному и транспортному налогам.
Но все же подобных уступок Минфин за все эти годы сделал очень немного. Во многих странах налоги активно используются в качестве важного инструмента преобразования экономики, стимулирования ее приоритетных отраслей, регионального развития. В России правительство от этого практически отказалось, выбрав путь сознательного упрощения налоговой системы. По сути это было признание, что в нынешних условиях любые льготы будут использованы не по назначению, а лишь как лазейки для желающих уклониться от уплаты налогов. Эту логику легко понять, учитывая высокий уровень коррумпированности чиновников и низкий уровень их эффективности. Именно по этой причине дорога, вымощенная благими намерениями государства, зачастую приводит не туда, куда была спроектирована.
Топорная работа. Институциональная слабость отражается в структуре поступлений в бюджет: государству приходится делать ставку на то, что худо-бедно можно собрать. В России сумма налогов и платежей, администрируемых Федеральной таможенной службой, почти равна приходящей в казну через ФНС. А без малого две трети всех налогов, поступающих в федеральный бюджет, – это НДПИ и НДС. В странах, где, с одной стороны, налогоплательщики больше доверяют государству и лучше понимают, за что они делятся с ним, а с другой – система контроля сильнее, структура иная. Там более значительна роль подоходного налога. Например, в Великобритании это главная статья доходов, дающая почти треть всех налоговых поступлений в бюджет, в то время как на НДС приходится только 17%. А в Испании НДС – второй по значению «бюджетообразующий» налог (31% поступлений), опять-таки после подоходного (34%). В России выстроить подобную структуру невозможно: контролировать физических лиц труднее просто потому, что их гораздо больше, чем компаний. И это лишает правительство возможности более тонко настраивать налоговую систему для выравнивания личных доходов. Напротив, используется такой грубый инструмент, как плоская шкала НДФЛ.
Видя недоверие со стороны государства, бизнес платит ему тем же. Поэтому снижение налоговых ставок само по себе не приводит автоматически к увеличению собираемости налогов. Лучше всего проблему иллюстрирует ситуация с ЕСН. По данным Пенсионного фонда, в России как минимум 557 тыс. работодателей выплачивают зарплаты «в конвертах». По состоянию на 1 августа от этих предприятий фонд недополучил 10,3 млрд рублей страховых взносов.
Не придумав экономических способов вывести зарплаты «на свет», налоговики усилили давление на бизнес. При территориальных управлениях ФНС создавались комиссии, которые вызывали «на ковер» руководителей предприятий, подозрительно дешево оценивающих труд своих работников. Как отчитался недавно замглавы ФНС Владимир Гусев, в результате этой кампании поднять официальную зарплату до уровня прожиточного минимума согласились 155 тыс. работодателей. По мнению ведущего консультанта аудиторско-консалтинговой группы «Финэкспертиза» Елены Корнетовой, принятые налоговиками меры вряд ли можно считать укладывающимися в рамки закона. «Они фактически сводились к угрозам и шантажу в адрес налоговых агентов, выплачивающих низкую, на взгляд чиновников, зарплату. Это свидетельствует о неспособности фискальных органов администрировать налоговые поступления имеющимися законными методами», – считает эксперт.
«Само по себе снижение ставки ЕСН не могло привести к росту его собираемости без принятия других мер ФНС, – считает председатель совета директоров группы компаний «Градиент Альфа» Павел Гагарин. – Таких, как усиление налогового давления на бизнес путем увеличения количества налоговых проверок и повышения их качества и информативности». В то же время, говорит эксперт, «обеление» зарплат не является заслугой исключительно налоговиков. Свою роль сыграли реалии рынка труда. «Работники сами стремятся получать «белый» доход, зарабатывать себе финансовую и кредитную истории», – отмечает Павел Гагарин. Конкуренция между работодателями вынуждает их идти на уступки. А те, кто этого не делает, получает в лице недовольных сотрудников потенциальных информаторов налоговой службы.
Отвлекающие маневры. Другая показательная история, в которой институциональная ущербность девальвирует эффект от теоретически правильных решений, – это проблемы с НДС. Динамика доходов бюджета от этого налога в текущем году резко ухудшилась: за первые восемь месяцев поступления увеличились всего на 3% по сравнению с январем–августом 2005-го. Между тем общий объем налоговых платежей в бюджетную систему вырос на 27,8%. Причины кроются в новом порядке предъявления к вычету входного НДС. Компании теперь обязаны платить налог, не дожидаясь получения денег от покупателей, но и право на вычет у них также возникает при отгрузке. Кроме того, налог, уплаченный поставщикам при капитальном строительстве, теперь можно предъявлять к вычету сразу, а не после завершения объекта. Эффект от этого новшества был учтен в бюджете, но недавно Минфин признал, что его масштабы были недооценены и план по сбору НДС в текущем году выполнен не будет. Более того, появились сомнения в реалистичности прогноза по сборам этого налога в будущем году. «Сумма поступлений по НДС на 2007 год явно завышена», – заявил председатель комитета по бюджету и налогам Юрий Васильев, комментируя проект бюджета после его принятия в первом чтении. Между тем «проблемность» НДС – явление далеко не новое. По данным Минфина, в 2001–2005 годах отношение возвращенного налога к полученному бюджетом выросло почти вдвое – с 27 до 48,2%.
Неумение администрировать НДС приводит к появлению совершенно радикальных идей. Так, начальник Экспертного управления администрации президента Аркадий Дворкович еще в прошлом году выступил с предложением заменить НДС налогом с продаж. Обострение проблемы с собираемостью добавило его сторонникам энтузиазма. Но в Минфине ни о чем подобном даже слышать не хотят (в ведомстве Алексея Кудрина и предложенное Михаилом Фрадковым снижение НДС до 13% считают рискованной затеей). Действительно, замена одного налога на другой в данном случае сродни лечению насморка гильотиной. Основная доля НДС поступает от крупных и средних предприятий, а налог с продаж придется собирать преимущественно с «мелочи». Риск сокращения доходов бюджета признают даже многие сторонники Аркадия Дворковича, не говоря уже о его оппонентах. «Международный опыт подсказывает, что в плане налогового администрирования налог на добавленную стоимость проще, чем налог с продаж, – отмечает старший менеджер отдела налогообложения PricewaterhouseCoopers Владимир Константинов. – В западных странах НДС не создает чрезмерных сложностей налогоплательщикам, и в Европе применяется именно он. А Австралия, например, несколько лет назад перешла как раз от взимания налога с продаж к применению НДС».
Россию не назовешь страной с высокими налогами, поэтому все вопросы, связанные с манипулированием уровнями ставок, должны отойти на второй план. Главное, чем должно озаботиться правительство, – это совершенствование институтов. В первую очередь – повышением эффективности госаппарата, правоохранительной и судебной системы. В интеллектуальном плане это более сложная задача, чем снижение ставок и латание образовавшихся дыр. Но без ее решения ни сокращение, ни наращивание налогового бремени не принесут экономике ничего хорошего.
Федеральная налоговая служба подвела первые результаты декларационной кампании по доходам физических лиц. Число деклараций остается стабильным: их представили около 2,9 млн человек. Львиная доля – 77,4% – подана для получения налоговых вычетов, остальные – индивидуальными предпринимателями. Видимо, это положение дел налоговиков не устраивает: в первом полугодии 2006 года они дополнительно привлекли к декларированию доходов 122,5 тыс. человек. А сумма доначисленных по результатам проверок налогов превысила 1,2 млрд рублей – почти в 3 раза больше, чем годом ранее. Зато и число декларантов с заявленным доходом более 1 млн рублей также утроилось.
Нужно ли снижать налоги ?
Аркадий Дворкович, руководитель Экспертного управления администрации президента,предлагает в 2009–2011 годы провести поэтапное снижение НДС и введение взамен налога с продаж со ставкой 10%. Главный аргумент: администрировать НДС сложно и дорого как налогоплательщикам, так и налоговикам. Собирается он всего на 50–60%, а мошеннические схемы по возмещению НДС обходятся бюджету до 100 млрд рублей ежегодно. При этом у честных предпринимателей возврат нередко растягивается на годы.
Ставку ЕСН Аркадий Дворкович предлагает снизить до 13–14%. Нынешняя – 26% – подавляет экономическую активность.
Сергей Шаталов, заместитель министра финансов,считает, что снижение НДС возможно не раньше 2009 года и категорически не согласен на замену налогом с продаж. Вместо этого Минфин предлагает меры, направленные на снижение рисков по НДС. Так, обсуждается возможность изменения самой концепции налога: платить его и получать вычеты будут только зарегистрированные компании. Это позволит отсечь «однодневки» и сократить мошенничество.
Что касается ЕСН, то его сокращение грозит невосполнимым выпадением доходов. Со временем налог могут заменить страховые выплаты во внебюджетные фонды – пенсионный, социального и медицинского страхования.
Журнал «Финанс.» № 40 (177) 16-22 октября 2006 г. – Главная тема
Анна Ким, Марта Маковецкая
Подписывайтесь на телеграм-канал Финсайд и потом не говорите, что вас не предупреждали: https://t.me/finside.