Информатизация шагает по органам власти семимильными шагами. Но зачастую в неверном направлении. Причина не только в хроническом недофинансировании, но и в децентрализованном и бессистемном подходе. Это и отсутствие единых форматов строящихся баз данных. Их содержимое зачастую дублирует друг друга. Следующая проблема – изоляционный принцип построения информационных систем смежных органов государственной власти. Рано или поздно встанет вопрос сопряжения систем и баз данных – заранее можно предсказать, что грядут огромные дополнительные затраты. Спровоцировало эти проблемы отсутствие четких регламентов, требований и контроля внедренческих IT-проектов. Страдают все участники процесса, в том числе и замыкающие цепь исполнительной власти органы местного самоуправления.
Обязательность тендера. Создание любого программного продукта подразумевает вначале формулирование технического задания, а потом формирование опытного образца системы. При соприкосновении с государством этот этап носит название НИОКР (научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы), что вполне оправдывается масштабом и значимостью проекта. Провести НИОКР за один год часто нереально даже при строительстве системы на уровне муниципального образования, тем более в национальном проекте. Однако в соответствии с Федеральным законом № 94 бюджет любого проекта формируется на один год с обязательным проведением открытого тендера по выбору исполнителя. Этот же период охватывает договор на исполнение проекта. Спустя год, если решение не сформировано, в продолжение работ открывается новый проект и проводится конкурс. В результате может смениться исполнитель. Такой подход создает крайне неблагоприятные условия для выполнения IT-проектов по внедрению.
К тому же закон жестко определяет перечень требований к исполнителям и исключает такие характеристики, как опыт работы, деловая репутация, наличие опробированных решений. В результате к участию в конкурсе могут быть допущены любые фирмы-однодневки с непредсказуемыми последствиями их работы. «Выбор подрядчика, его компетенция, – поясняет руководитель управления информационных технологий администрации Воронежской области Анатолий Юрочкин, – уже не зависят от государственного заказчика, а определяются способностью участника конкурса оформлять документы и давать необоснованные обещания. При таком подходе велика вероятность выбора недобросовестного поставщика. Необходимо оптимизировать законодательство, чтобы исключить подобные возможности». В худшем случае передача полномочий может не притормозить, а заморозить проект, сделав его «бесконечным». «Реестры данных об имуществе, гражданах – наши рабочие инструменты для разработки реальных бюджетов муниципальных поселений, района, – рассказывает Мария Чалкова. – Создание по ним баз данных из года в год считается приоритетным направлением информатизации. Но следующий исполнитель не продолжает работу, а идет собственным путем. В результате тратятся колоссальные суммы, а ресурса так и нет».
Дополнительные сложности создает обязательность проведения тендеров. «В администрации Воронежской области внедрена система электронного документооборота на базе программного продукта компании «АйТи» «Босс-Референт», – рассказывает Анатолий Юрочкин. – Чтобы внести изменения в систему, мы были вынуждены организовать полномасштабный конкурс. Потому что закон не предусматривает правообладания на программный продукт как основания для закупки из единственного источника. Хотя в конкурсной документации такое условие нами было установлено. В результате время и силы на проведение подобных конкурсов тратятся впустую».
Цена на глазок. Сопутствующая проблема – составление проектного бюджета. Его величина зависит не столько от требований к будущей системе, сколько от финансовых возможностей ведомства. На практике процесс формирования выглядит так. Составляется перечень направлений, чья автоматизация принесет образованию финансовую выгоду. Далее обычно собственными силами делается приблизительная оценка работ, которая опирается на стоимость аналогичных разработок. На общем собрании руководителями местной администрации расставляются приоритеты.
На основании приблизительной оценки выделяются средства под проект, проводится тендер и заключается договор. Подрядчик начинает с формирования технического задания, в результате сумма конкретизируется обычно в большую сторону. Правда, это чревато проблемами для исполнителя, а не заказчика. Однако компании бьются за заказы от власти. «Как правило, реализация сложных проектов не укладывается в рамки одного бюджетного года, и в следующем году уточняются ресурсы и требуемый объем финансирования, – говорит директор департамента по работе с государственными и общественными организациями «Майкрософт Рус» Павел Ершов. – Иногда интеграторы начинают проекты без получения прибыли в первый год, но рассчитывают на продолжение сотрудничества». В таких расчетах из-за законодательных ограничений всегда есть риск. Но он оправдывается возможной прибылью. Порой органы власти идут навстречу исполнителю, снимая часть требований. «Если выделенных средств не хватает на выполнение работ, изложенных в техническом задании, – объясняет Виктор Иванов, начальник управления информационных технологий аппарата правительства Пермского края, – приходится снимать часть требований, переносить их на другой год, в другой проект».
В первую «волну», как правило, попадают проекты автоматизации финансового учета, внедрения корпоративных порталов и геоинформационных систем (ГИС), фиксирующих данные о местоположении различных объектов недвижимости. Дело в том, что налог на них с 2006 года и определяет доход муниципалитетов. «По моим оценкам, у Федеральной налоговой службы, которая ранее собирала этот налог, есть частичная информация не более чем о половине объектов, – комментирует ситуацию председатель комитета по информатизации Истринского района Московской области Мария Чалкова. – При этом полные данные есть не более чем по 30% объектов. И это в нашем районе, где далеко не худшая ситуация с наполнением реестра. В среднем по России цифра гораздо ниже». Внедрение ГИС необходимо для улучшения финансового здоровья муниципалитетов.
Переход к стратегии. Только начинает нарождаться психология системного подхода в муниципальных органах власти. Изменения аналогичны тем, которые происходили в коммерческих структурах. От лоскутной автоматизации и проектов «как у соседа» они переходят к построению IT-стратегии. В органах власти только начали появляться штатные должности руководителей, отвечающих за ее создание в рамках своего территориального формирования. «Их обязанность – оценить общее состояние информационной системы своего ведомства, определить необходимость и очередность автоматизации тех или иных участков, – рассказывает Павел Ершов. – Обычно это заместитель главы ведомства по информационному развитию, иногда – руководитель местного профильного ГУПа». Конечно, эти планы регулярно корректируются, в том числе в зависимости от возможностей бюджета. Но главное, что обязанности этого управленца больше не ограничиваются анонсированием требований по закупке лицензий и оборудования.
В целом же с вступлением в силу 1 января 2006 года закона о самоуправлении муниципальные образования обрели большую свободу действий, в том числе и в реализации IT-проектов. Интеграторы отмечают рост заинтересованности муниципалов в автоматизации, пассивное отношение уходит в прошлое. «Автономность превратила муниципалитет в реального хозяина, которому нужен полный и достоверный учет, эффективные инструменты планирования и контроля исполнения поручений, механизмы взаимодействия с жителями, – говорит руководитель направления по работе с госорганами компании «Систематика» Игорь Илюхин. – Сейчас идет активный обмен опытом, опытным путем формируются стандартные пути автоматизации схожих направлений».
Обслуга для систем. После внедрения системы возникает вопрос ее сервисного обслуживания, обновления. Ведь дальнейшая поддержка решения зачастую даже не предусматривается – не выделяются деньги, не формируется штат. Порой, если позволяет бюджет проекта, органы власти решают эту проблему, обращаясь за сопровождением системы к IT-аутсорсеру. Если нет – пытаются справиться собственными силами. Например, департамент финансов администрации Красноярского края, приступив к автоматизации бухгалтерского учета в подведомственных учреждениях с помощью программ «1С», запланировал оплатить лицензии, начальное внедрение и обучение пользователей, что обошлось в 7 млн рублей. «Дальнейшее же сопровождение системы, обновление конфигураций, дополнительное обучение и консультирование бухгалтеров учреждения оплачивают самостоятельно исходя из своих потребностей и возможностей», – рассказывает Александр Подборский, технический директор красноярского представительства компании «1С:Бухучет и Торговля».
Общая стоимость сопровождения всей имеющейся IT-инфраструктуры, пускай и собственными силами, даже не оценивается. Кроме того, это сложно сделать из-за «лоскутной» автоматизации. Из-за бессистемного подхода решения не связаны между собой, однотипные продукты могут отличаться структурой и работать на различных платформах. «В российских ведомствах 200 рабочих мест обслуживают один-два системных администратора, – говорит Павел Ершов. – А в странах Западной Европы и США системные администраторы – это 5–6% персонала». Властные структуры пока не осознали, насколько важно иметь грамотно построенное системное администрирование. «География наших работ с органами власти весьма обширна, – отмечает заместитель генерального директора Naumen Дмитрий Калаев. – При этом только в Москве сейчас начала активно формироваться культура IT-службы, например организация сервисной поддержки пользователей с помощью Service Desk. В регионах я нигде пока такого не видел».
Игорь Илюхин, руководитель направления по работе с госорганами компании «Систематика»:
– Неадекватность оценки бюджетов IT-проектов органов власти, в том числе муниципалитетов, – распространенное, если не сказать нормальное, явление. Причина этого заключается в нехватке информации о стоимости аналогичных проектов или недостаточная квалификация «верстальщиков» бюджета. Не могу сказать, что дефицит профессионализма встречается все реже. Ведь IT-специалисты наших заказчиков вынуждены решать постоянно возрастающие по объему и сложности задачи. Научившись работать на уровне 1 млн рублей, им порой приходится переходить к проектам в 500 млн рублей. А это означает другой уровень организационных задач и технической сложности проекта.
Павел Ершов, директор департамента по работе с государственными и общественными организациями «Майкрософт Рус»:
– Мининформсвязи стало уделять гораздо больше внимания местным организациям. Утверждена концепция региональной информатизации. Это один из первых документов, который четко прописывает информатизацию на уровне регионов. Развивая это постановление, станут проводиться НИОКР для составления рекомендаций региональным органам власти. Будут определены пути правильного формирования программы автоматизации. Например, дан перечень необходимых компонентов, объяснены методы контроля, исключающие отсутствие важных для заказчика моментов. К сожалению, в концепции пока не очень хорошо прописан муниципальный уровень. Здесь есть еще над чем поработать.
Дмитрий Калаев, заместитель генерального директора Naumen:
– Чиновники часто не понимают, что автоматизация – это не просто дублирование процесса в электронном виде. Это в первую очередь оптимизация и потому изменение. Порой приходится долго доказывать правильность такого подхода. Например, наша компания уже больше года ведет проект внедрения системы документооборота в одном муниципальном образовании. Заказчик поставил задачу, при этом не собираясь улучшать бизнес-процессы, используя возможности информационной системы. Хотя это было бы продуктивнее и экономически выгоднее. Постепенно обосновывая свою правоту, мы «ломали» психологию клиента. И только к концу года заказчик начал размышлять, как можно перестроить работу.
Григорий Шевченко, директор департамента по работе с заказчиками компании «Открытые технологии»:
– Бурный рост количества проектов по автоматизации деятельности муниципальных учреждений связан с предоставленной центром свободой регионам. Богатые регионы, например ХМАО, Челябинская область, прекрасно понимают, что каждый вложенный ими в собственную IT-инфраструктуру рубль быстро вернется в виде новых инвестиций и масштабных проектов. Даже появляется тенденция «соревнования» между регионами за внедрение наиболее технологически емких решений. Их сложность часто не уступает, а иной раз даже превосходит решения, использованные в информационных системах ведущих частных корпораций. С другой стороны, национальные проекты дают менее богатым регионам уверенность в завтрашнем дне.
Мария Чалкова, председатель комитета по информатизации Истринского района Московской области:
– Собственных средств на автоматизацию у муниципалитетов недостаточно. Поэтому, желая сдвинуть дело с мертвой точки, мы пробовали участвовать в областных проектах в качестве опытной зоны. К сожалению, этот путь оказался непродуктивен. Заканчиваются деньги и время, отведенные под проект, и работа «замораживается». А мы так и не получаем инструмент для работы. А ведь нашим сотрудникам, участвующим в проекте, приходится очень тяжело – помимо выполнения своих непосредственных обязанностей они активно консультируют программистов. Готовые же решения, которые приходят с федерального или регионального уровня, это «заплатки» – несвязанные продукты, во многом дублирующие друг друга.
Анатолий Юрочкин, руководитель управления информационных технологий администрации Воронежской области:
– Концепция информатизации Воронежской области составлена с опорой на национальные приоритеты – проекты, связанные с административной реформой, задачами и целями «Электронной России». Работы ведутся параллельно по нескольким направлениям. В едином информационном пространстве уже работает 2,5 тыс. пользователей 23 ведомств из действующих 43. В рамках реализации открытого государственного управления создаем портал администрации области в сети интернет на базе программной платформы компании IBM WebSphere Portal. Постепенно за счет собственных средств реализуется проект телемедицины – из 33 районных больниц к системе подключено уже 15. Строим ГИС, автоматизируем службы социальной поддержки. В целом в год мы тратим на информатизацию 80–100 млн рублей.
Журнал «Финанс.» №45 (182) 20-26 ноября, 2006 – IT + финансы
Наталья Анищук
Подписывайтесь на телеграм-канал Финсайд и потом не говорите, что вас не предупреждали: https://t.me/finside.