Забытый опыт. Концессии — совсем не новый для России механизм. Просто сегодня он удачно вписался в новую парадигму взаимоотношений власти и бизнеса, получившей название государственно-частного партнерства. Теоретически концессии выглядят достаточно привлекательным инструментом. Государство, выступая как концедент, передает управление принадлежащей ему собственностью частной компании (концессионеру). Последняя, пользуясь государственными гарантиями, инвестирует в эту собственность, минимизируя свои риски. А общество получает более качественные товары и высокий уровень обслуживания при минимальных издержках.
Иностранные концессии играли заметную роль в развитии многих отраслей экономики в царской России и в первые годы советской власти. Они использовались в обрабатывающей и добывающей промышленности, сельском хозяйстве, железнодорожном строительстве. С 1921 по 1929 год было создано 2200 концессий с участием германских, английских, американских и французских компаний. Однако с окончанием НЭПа этот механизм в силу политической конъюнктуры сошел на нет. Окончательно Главконцесском упразднили только в 1937 году, его руководителей посадили. Секретным постановлением Совнаркома от 5 июля 1938 года была продлена только японская нефтяная концессия на Сахалине.
Можно констатировать, что традиции использования концессий уже утрачены, а соответствующих специалистов нет. Чтобы дать этому механизму «второе рождение», российским чиновникам пришлось проанализировать опыт западных стран, где давно выработаны основные подходы к управлению публичной собственностью. Природные ресурсы, публичные службы, права на отдельные виды деятельности и объекты госсобственности на Западе давно передаются в пользование концессионерам. Самое развитое законодательство по концессиям действует во Франции: там этот механизм существует с середины XIX века, и сейчас на нем построено все газоснабжение и коммунальное обслуживание.
Многие страны СНГ и бывшего соцлагеря также опередили Россию. Законы о концессиях действуют в Казахстане, Киргизии, Молдавии, Украине, Литве, Эстонии, а также в Венгрии и Болгарии.
Долго запрягали. Российский законопроект о концессиях ждал своего часа более 10 лет. Его разработкой занялись еще в начале 90-х годов. Первый документ был принят Госдумой в первом чтении в апреле 1996-го. После этого работа остановилась из-за невнятной позиции кабинета министров. Но изношенность инфраструктуры и других объектов государственного имущества заставила чиновников пересмотреть свои взгляды.
До недавних пор концессии внедрялись на практике, что называется, явочным порядком, без четкой правовой основы. В городах возникали платные стоянки, дороги, мосты, рынки. Публичное имущество передавалось частному бизнесу, например, на правах аренды с различным обременением. Самый яркий пример «квазиконцессии» — аэропорт «Домодедово», которым группа «Ист Лайн» управляет с 1997 года по договору аренды с условием модернизации. Громкий скандал прошлого года, когда государство предъявило группе «Ист Лайн» (уже вложившей, кстати, в развитие аэродромного хозяйства более $500 млн) обвинения в заниженных арендных платежах, не случился бы, если бы отношения частного инвестора и собственника в конце 90-х были оформлены на условиях концессии.
На базе договоров аренды до сих пор работают и региональные «дочки» ОАО «Российские коммунальные системы». В 2003 году эта компания создавалась как грандиозный проект, готовый взять под управление всю инфраструктуру ЖКХ в стране и вывести этот сектор из кризиса. Но отсутствие госгарантий, незащищенность компании перед проблемой неплатежей населения и тарифным регулированием показали, что без концессий «длинные» инвестиции в коммунальный сектор рискованны. «РКС» пришлось умерить свой пыл и сконцентрировать усилия на тех регионах, в которых удалось найти общий язык с губернаторами.
Наконец в прошлом году государство сделало шаг навстречу инвесторам. 21 июля 2005 года президент Владимир Путин подписал закон «О концессионных соглашениях». Согласно этому документу, объектами для концессий могут стать автомобильные дороги, метрополитен, городской общественный транспорт, мосты, порты, аэродромы, трубопроводы, объекты ЖКХ, культуры и спорта, а также санатории. Природные богатства — недра, водоемы и леса — передаваться в концессии не могут. Это в принципе логично, поскольку сырьевой сектор в России от недостатка инвестиций страдает несравнимо меньше, чем инфраструктура.
В Минэкономразвития уверены, что концессии крайне выгодны для российского бизнеса. «К нам уже обращались китайские предприниматели, готовые строить платные дороги в Москве. При том, что в самом Китае объем дорожного строительства тоже не мал. А если выгодно строить дороги китайцам, выгодно и российским компаниям. Так что нашим предпринимателям надо торопиться», — уверен замглавы Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами (ОЭЗ) Максим Быстров.
Правда, правительственные чиновники затрудняются оценить реальный эффект, который может принести экономике внедрение концессионных механизмов. По различным экспертным оценкам, объем инвестиций в такие проекты может составить минимум $2,5-3 млрд в год. А концессии только в транспортной инфраструктуре могут к 2010 году привлечь $10-12 млрд вложений. Но где же эти деньги?
Камни преткновения. Во-первых, как это часто бывает, само принятие закона ничего не меняет, потому что для его реализации требуется утвердить солидный пакет подзаконных актов. В первую очередь речь идет о типовых соглашениях с инвесторами, которые должны быть разработаны по каждому виду концессионных объектов. По информации «Ф.», такие документы уже готовы и находятся на согласовании в правительстве. Ситуацию осложняет то, что их разработкой занимаются профильные ведомства. Например, концессии в дорожной сфере прорабатывает Минтранс, в коммунальном секторе — Минрегионразвития, а в объектах культуры — Минкультуры. Тем не менее в кабинете министров рассчитывают, что весь пакет подзаконных актов будет утвержден уже в самое ближайшее время. Так, на прошлой неделе премьер Михаил Фрадков утвердил типовое соглашение по автодорогам и объектам транспортной инфраструктуры. Замглавы Минэкономразвития Кирилл Андросов в апреле обещал провести первые концессионные конкурсы уже в июне. Возможно, так оно и будет, тем более что, например, в Калининградской области первый отбор инвесторов уже объявлен. Нынешний глава региона Георгий Боос является одним из разработчиков законопроекта, поэтому наверняка держит руку на пульсе правительственных решений.
Во-вторых, в Госдуме продолжается шлифовка уже готового текста закона. Вызвано это тем, что принятый поспешно в силу политической конъюнктуры закон «О концессионных соглашениях» изначально страдал рядом изъянов, на которые сразу обратили внимание предприниматели. Например, объектом концессионного соглашения может выступать только недвижимое имущество или земля, но не вид деятельности. Концессии, по оценке зампреда комитета по промышленной политике Российского союза промышленников и предпринимателей Владимира Рудашевского, в первую очередь могут привлечь внимание крупных компаний и инвестбанков. А таким инвесторам интересно пользование, например, не одной полуразвалившейся котельной, а всем комплексом теплообеспечения города.
Кроме того, специалисты отмечают, что в законе нечетко прописаны гарантии государства инвесторам. Например, новое или отремонтированное имущество, в которое концессионер вложил собственные деньги, тут же становится собственностью государства. А преимущественным правом разорвать концессионное соглашение закон наделяет именно чиновников. Непонятен и механизм бюджетных гарантий. Так, государство может взять на себя обязательства по софинансированию проекта, но бюджет в стране утверждается ежегодно, а концессионное соглашение заключается как минимум лет на двадцать.
В-третьих, типовые соглашения должны учесть и многочисленные отраслевые проблемы. Например, строительство платных автодорог сдерживается тем, что до сих пор не принят соответствующий закон. А приходу частников в коммунальный сектор может помешать тарифное регулирование. «Идея Минэкономразвития, что инфляцию в ЖКХ надо ограничить предельными индексами, которые не позволят тарифам вырасти больше, чем на величину, установленную федеральным центром для субъектов Федерации, привлечению частных инвестиций в отрасль явно не поспособствует, — уверен руководитель проекта направления «Городское хозяйство» фонда «Институт экономики города» Дмитрий Хомченко. — Инвестору просто неинтересно вкладывать деньги в коммунальную инфраструктуру. Он понимает, что тарифы сегодня ограничены, а на следующий год индекс может быть установлен вообще на нулевой отметке».
Но самая главная проблема, которая стала очевидна именно в последние месяцы, — это индифферентность государства по отношению к концессиям. Правительство с большим рвением демонстрирует свою работу по созданию ОЭЗ и Инвестфонда. Глава Минэкономразвития Герман Греф, выполняя поручение президента, рапортует о скором запуске венчурного фонда. Про концессии же словно забыли. «Государство, имея гигантские средства в казне, просто потеряло стимул привлекать еще и деньги бизнеса. Ведь, по идее, государству выгоднее вкладывать в инфраструктуру самостоятельно. Не надо потом ни с кем делиться», — говорит Владимир Рудашевский.
Бума не будет. Крупный бизнес реализует свои инфраструктурные проекты, не дожидаясь, пока заработает механизм концессий. Например, Евразийское водное партнерство занимается модернизацией водоканала Омска, заключив с городской администрацией договор об аренде и инвестиционное соглашение. А «Новосибирскэнерго» еще три года назад на паритетных условиях с мэрией Новосибирска создало теплотранспортную компанию, которой были переданы в аренду как муниципальные, так и частные тепловые сети. Перспективы же участия в концессионных конкурсах среднего и малого бизнеса пока достаточно туманны. Хотя Дмитрий Хомченко считает, что концессии имеют преимущество перед ОЭЗ или Инвестфондом, потому что являются доступными для разных категорий инвесторов. «Крупному бизнесу неинтересно реализовывать проект стоимостью $1 млн. Но такие проекты есть. Так что концессии могут привлечь и средний, и даже малый бизнес», — уверен эксперт.
Для того чтобы концессии стали реальностью, нужен пилотный проект, который показал бы все плюсы и минусы данного инструмента. Появление же его во многом зависит от политического решения Кремля. Чиновникам правительства пока, очевидно, интереснее «пилить» Инвестфонд или масштабные вложения в инфраструктуру ОЭЗ. Заниматься же муторным и кропотливым приведением концессионного законодательства в соответствие с интересами бизнеса — задача не столь интересная. Однако сигнал из Кремля уже подан: в своем Бюджетном послании на прошлой неделе президент Владимир Путин потребовал от правительства активизировать использование всех уже созданных инвестиционных механизмов, в том числе и концессий. «При пассивности государства может получиться так, что развитие концессий приведет не столько к росту качества инфраструктуры и иных отраслей, в которых применяются концессии, сколько к их «расслоению». То есть будут нарастать различия в качестве между «продвинутыми» концессионными участками и бесперспективными с точки зрения бизнеса, но от этого не теряющими свою значимость для общества объектами», — считает консультант аудиторско-консалтинговой группы «Развитие бизнес-систем» Алексей Калинин.
Журнал «Финанс.» № 21 (158) 5 июня – 11 июня 2006 — Экономика
Александр Попов
Подписывайтесь на телеграм-канал Финсайд и потом не говорите, что вас не предупреждали: https://t.me/finside.