Если в 2000 году ассигнования на ФЦП лишь немного превышали 60 млрд рублей, то в этом году они должны достигнуть почти 360 млрд рублей. Росла и доля ФЦП в общем объеме бюджетных расходов: с 6% в 2000 году до 8,5% сейчас. При этом количество программ уменьшилось с полутора сотен примерно втрое. «Это произошло за счет укрупнения программ, сокращения неэффективных и дублирующихся ФЦП, – отмечает эксперт Института экономики переходного периода (ИЭПП) Анастасия Киреева. – Это, безусловно, заслуживает позитивной оценки».
Другое измерение. Однако наращивание расходов не сопровождалось лечением застарелых «болезней», унаследованных от эпохи 90-х годов. Оценка результатов ФЦП – того, как каждая конкретная программа влияет на экономические процессы в стране – если и проводилась, то выборочно. Чаще анализ исполнения был чисто техническим и сводился к формальному контролю правильности расходования бюджетных средств (этой работой, в частности, занималась Счетная палата). Заместитель директора департамента консультационных услуг государственного сектора компании ФБК Андрей Синягин считает, что проблема разработки и реализации ФЦП заключается в их слабой связи с принципами бюджетирования, ориентированного на результаты. «Большинству программ присущи такие недостатки, как нечеткая постановка стратегических целей и тактических задач, дефицит количественно измеримых показателей выполнения, недостаточная увязка программных мероприятий с бюджетными расходами, наконец, отсутствие показателей оценки эффективности и результативности», – отмечает эксперт.
«Отдельные программы достаточно серьезно отличаются по степени проработки и результативности, – говорит Анастасия Киреева. – Однако не все действующие ФЦП содержат четкие формулировки целей и критериев, с помощью которых можно оценивать степень их достижения. Несмотря на определенные улучшения, на практике целевые программы по-прежнему играют скорее роль источника дополнительного финансирования для отдельных ведомств или регионов».
Покончить с этой ситуацией в правительстве решили еще пару лет назад. Деньги на ФЦП должны выделяться в зависимости от реально получаемых результатов. Превратить этот принцип в систему – это то, что правительство пытается сделать сейчас. В Минэкономразвития отмечают, что перечень ФЦП, которые будут финансироваться из бюджета следующего года, впервые формировался в условиях, когда госзаказчики регулярно отчитывались о реализации действующих программ. Правда, не все министерства делают это вовремя.
Ограничение эффективности государственных расходов заложено и в самом порядке их планирования. «Инвестиционные проекты должны быть определены заранее, при формировании программы. А в ходе конкурсов отбираются не сами проекты, а только их исполнители. Здесь теряется гибкость в плане выбора оптимальных направлений инвестиций, хотя при этом достигается достаточно высокая прозрачность», – полагает заместитель директора Межведомственного аналитического центра Юрий Симачев.
Впрочем, даже самая проработанная программа еще не залог успеха. По словам Юрия Симачева, проблемы в реализации ФЦП во многом являются следствием проведенной административной реформы. Государственными заказчиками программ выступают министерства, а реализуют их агентства. «Если в программе участвует агентство, не подчиняющееся министерству – госзаказчику программы, взаимодействие с ним может быть затруднено, поскольку у него есть еще и свое руководство», – отмечает эксперт.
Опрошенные «Ф.» специалисты считают, что качество самих ФЦП в последнее время становится лучше. «Наиболее прозрачны новые программы, принятые в 2005–2006 годы с учетом принципов бюджетирования по результатам, – считает Анастасия Киреева. – Новые программы включают значительно более четкие критерии социально-экономической эффективности и перечни программных мероприятий».
Писать новые и переделывать старые программы в соответствии с более жесткими требованиями оказалось для чиновников делом непростым (см. «Союз писателей»). Некоторые «литераторы», очевидно, переживали столь серьезный творческий кризис, что вообще не смогли в назначенный срок представить концепции программ, которых от них ждали. Затягивание заказчиками установленных сроков имеет следствием не только сооружение программ в «авральном» режиме (как следствие – сомнительного качества). Нередко финансирование ФЦП начинается с опозданиями, откладываются конкурсы по выбору подрядчиков, в результате чего срываются сроки строительства. В прошлом году ввели эксплуатацию лишь треть объектов от их запланированного числа.
Впрочем, чиновники стараются компенсировать недостаток сноровки и креативности лоббистскими возможностями. Например, пять представленных МЭРТ концепций были настолько «сырыми», что в министерстве предлагали отложить начало их финансирования на 2008 год. Однако две из этих программ – «Юг России» и «Социально-экономическое развитие Чеченской Республики» все же попали в бюджетный список на 2007 год. И суммы на них записали внушительные: почти 5 млрд и 11,8 млрд рублей соответственно. Еще один проект, качество которого вызвало скепсис в ведомстве Германа Грефа, направлен на развитие нанотехнологий в течение пяти лет и стоит 30 млрд рублей. Но о нем позаботились на высшем уровне – форсировать подготовку потребовал Владимир Путин.
Меньше повезло программе «Энергоэффективная экономика» – ее реализацию решили прекратить в конце 2006 года. Но при этом незавершенные стройки планируется финансировать в рамках непрограммной части федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП). Эта ФЦП, по признанию экспертов, вообще была удивительной. В частности, в нынешнем году она обеспечила почти половину суммарного софинансирования по тем ФЦП, которые предполагали привлечение средств из региональных бюджетов и внебюджетных источников. За весь срок реализации из федерального бюджета на «Энергоэффективную экономику» выделили около 50 млрд рублей, при этом субъекты Федерации вложили 533 млрд, а из внебюджетных источников пришло 6,4 трлн рублей. Возникает вопрос: а зачем вообще тратили государственные деньги, если столько инвестировал бизнес?
По 38 программам, выполняемым в текущем году, запланировано привлечение денег из бюджетов субъектов Федерации и внебюджетных источников. Но при этом далеко не все задачи бизнесу интересны, а механизмы привлечения средств регионов четко не прописаны. Поэтому даже при хорошей обеспеченности программ деньгами из федерального бюджета проблемы финансирования сохраняются. По данным Минэкономразвития, за первые шесть месяцев 2006 года из бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов на ФЦП было выделено чуть больше 20% запланированных на год денег, а из внебюджетных источников привлекли только 17,8%.
Между тем финансирование из федерального бюджета программ отдельных регионов вызывает вопросы. По мнению Анастасии Киреевой, оно плохо совместимо с закрепленным Бюджетным кодексом принципом равенства прав субъектов Федерации на доступ к межбюджетным трансфертам. «Помимо этих программ поддержка инвестиционных проектов регионов из федерального бюджета осуществляется в рамках ФЦП «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации». И если по этой программе критерии отбора получателей финансовой помощи формализованы, то отдельные целевые программы, предполагающие выделение денег конкретным регионам, формируются по совершенно непрозрачной схеме. Причем средства получают, мягко говоря, не самые нуждающиеся регионы», – полагает эксперт ИЭПП.
КРИТИКА
Союз писателей
Характерные недостатки проектов, выявленные Минэкономразвития и представленные на заседании правительства в июне, сами по себе могут многое рассказать об эффективности расходования бюджетных денег.
Замминистра Виталий Савельев тогда сетовал на то, что заявленные цели и задачи зачастую носят декларативный, абстрактный характер и не увязаны с программными мероприятиями. Разработчики подолгу не могли определиться с конкретными индикаторами, отражающими результативность ФЦП, и без конца переписывали их состав и значения. Запрашиваемые ресурсы толком не обосновывались и завышались. А доведение проектов до кондиции по замечаниям затягивалось на месяцы. «Бывали случаи, когда после нескольких месяцев «доработки» в Минэкономразвития представлялась практически неизмененная редакция документов, непроработанная и не согласованная с другими участниками программы – госзаказчиками и территориями, на которых предполагается осуществление мероприятий программы, – жаловался коллегам Виталий Савельев. – По сути, конкретная работа по решению важной государственной проблемы подменяется при этом созданием некоего литературного труда».
ВОЕННОЕ ДЕЛО
Форма без содержания
Остается чуть больше года до завершения ФЦП по переходу к комплектованию войск служащими на контрактной основе.
Программа, стартовавшая в 2004 году, предполагает, что к ее завершению в воинских частях постоянной готовности, пограничных войсках и внутренних войсках МВД будут служить исключительно контрактники. Кроме того, целью программы стало создание условий для сокращения срока обязательной службы до одного года.
Когда программу утверждали, на нее предполагалось выделить в целом 79,1 млрд рублей. По сегодняшним оценкам, уже почти 99 млрд рублей. Ежегодно Минобороны аккуратно перечисляются суммы, которые идут на денежное довольствие (ДД) военнослужащим, на переоборудование казарм, совершенствование боевой подготовки и на так называемый соцкультбыт. Кроме того, каждый год военным выделяют дополнительные средства на реализацию программы, однако расходуются они почему-то на закупку вооружений и другие цели.
В Минобороны результатами ФЦП довольны, хотя, когда доходит до цифр, временами «путаются в показаниях». Так, по словам Сергея Иванова, «к 2008 году, когда срочная служба в России ограничится 12 месяцами, солдат и сержантов – контрактников в строю будет более 70%». Министра поправил его первый заместитель Александр Белоусов, объяснив, что 70% – это общая доля тех, кто будет служить по контракту, включая офицеров, прапорщиков и мичманов.
И все-таки предварительные итоги ФЦП вряд ли можно признать удовлетворительными. Если число контрактников в частях постоянной готовности растет, их количество в остальных частях падает. В итоге «добровольцев» по-прежнему меньше, чем в середине 90-х годов. Тогда их было около 350 тыс., а к моменту старта ФЦП – примерно 130 тыс. человек, и многие из контрактников на продление договоров не пошли. Виной тому, по мнению заведующего лабораторией военной экономики Института экономики переходного периода (ИЭПП) Виталия Цымбала, нехватка средств, идущих на ДД. Сейчас контрактник получает 7–9 тыс. рублей в месяц. Это куда меньше, чем средняя заработная плата по стране: она уже приближается к 11 тыс. рублей. Исключение составляют лишь служащие в Чечне, а вот ДД контрактников в остальных частях вообще составляет около 5–6 тыс. рублей в месяц. Как показывают соцопросы, ДД на 10–20% выше уровня средней зарплаты делает службу по контракту куда более привлекательной. Кроме того, серьезный недостаток программы кроется в индексации выделяемых средств. Сейчас реальная зарплата растет быстрее, чем цены, и разрыв между ней и ДД только увеличивается.
Однако менять положение вещей пока никто не собирался. Очевидно, тормозят реализацию ФЦП люди, для которых переход армии на контрактную основу означает одно: исчезновение дополнительного источника заработка. А к проблеме выполнения плана армейские чины иногда подходят с поистине военной смекалкой. «Бывает и так, что призывник служит и ни сном ни духом не знает, что он уже контрактник, – рассказывает Виталий Цымбал. – Служащего без его ведома переводят на контрактную основу, а ДД он, разумеется, получает прежнее – 370–700 рублей. Известны и факты принуждения к подписанию контракта во время службы по призыву».
Журнал «Финанс.» №44 (181) 13-19 ноября, 2006 – Экономика
Анна Ким, Марта Маковецкая
Подписывайтесь на телеграм-канал Финсайд и потом не говорите, что вас не предупреждали: https://t.me/finside.