Страшная тайна Минфина
Политика российского правительства как главного регулятора развития экономики держится в строжайшем секрете. То ли оттого, что этот вопрос имеет решающее значение для западных конкурентов РФ, то ли потому, что ее просто нет. Одна из главных «государственных тайн» — методика управления государственным долгом и сам размер внутреннего и внешнего долга. Действующее законодательство не предусматривает финотчетности правительства перед парламентом по части погашения, рефинансирования и новых заимствований государства на внутреннем и внешнем рынках. Видимо, именно поэтому госорганы не считают себя вправе называть точные цифры. По самым последним данным, озвученным недавно замминистра финансов Сергеем Колотухиным, на 1 апреля 2003 года «внешний долг России составил менее $120 млрд». Таким образом, исходя из того, что численность населения страны в 2001 году составляла 144,8 млн человек, каждый гражданин Российской Федерации должен всему остальному миру $827.
С высокой степенью вероятности можно утверждать, что сейчас в правительстве достоверно не знают, сколько задолжало государство гражданам и международным кредиторам, а также сколько должны России «новые» и «старые» суверенные государства. В последний раз размеры и график погашения всех долгов (внутренних и внешних) были рассмотрены на заседании правительства 6 марта, утвердившего разработанный первым замминистра финансов Алексеем Улюкаевым документ «Об основных направлениях политики Правительства РФ в сфере государственного долга на 2003-2005 гг.». Примечательно, что этот же документ был одобрен правительством еще 26 июля 2002 года, когда было принято принципиальное решение о «размене» внешних долгов РФ на внутренние. Однако с того времени уже утвержденный документ претерпел существенные «доработки».
В принципе у российского правительства никогда не было вразумительной политики управления госдолгом. Реструктуризация внешней задолженности сменилась дефолтом 1998 года и последовавшими после этого опережающими выплатами. После этого разгорелась публичная дискуссия между премьером Михаилом Касьяновым и советником президента Андреем Илларионовым о целесообразности реструктуризации долгов Парижскому клубу. Причем никто конкретно не подсчитывал, что же все-таки выгоднее: платить сполна или отсрочить погашение долга. Дискуссия носила исключительно умозрительный характер. В конце концов решили платить в соответствии с утвержденным графиком. Тем более что альтернативы не было — Парижский клуб отказал в реструктуризации долга.
Долги наши тяжкие
На заседании правительства 6 марта было зафиксировано, что внешний госдолг РФ на 1 января 2003 года составил $123,5 млрд, внутренний — $21,4 млрд. За период с 2004 по 2005 год РФ должна выплатить в общей сумме $29,3 млрд. Из них $18,9 млрд приходится на погашение внешних долгов, $10,4 млрд — на погашение внутренней задолженности. Сумма новых заимствований может колебаться от $10 млрд до $24 млрд. Однако в результате в Минфине рассчитывают, что к 2006 году внешний долг удастся сократить до $113 млрд, но до $34,4 млрд возрастет внутренний долг. В счет погашения внешнего долга в 2003 году РФ должна выплатить $17,3 млрд. В соответствии с планами Минфина внешний долг России к 1 января 2004 года составит $126,8 млрд, то есть за год возрастет на $3,3 млрд.
Между тем в противовес автору концепции управления госдолгом Алексею Улюкаеву Сергей Колотухин не далее как 10 февраля 2003 года заявил, что внешний долг России к концу 2003 года не превысит $110 млрд. А заявленные Алексеем Улюкаевым $3,3 млрд увеличения внешнего долга в нынешнем году никак не стыкуются с цифрой, одобренной правительством еще 26 июля 2002 года, — в той же концепции, одобренной еще год назад. В ней определена цифра заимствований на 2003 год — $1,68 млрд. Именно эта цифра легла в основу бюджета нынешнего года. Теперь называют уже другую, и также в официальном документе. Однако никаких намеков на возможный пересмотр параметров бюджета-2003 в постановлениях правительства экспертам журнала «Финанс.» обнаружить не удалось. Все это приводит к простому выводу: манипуляции с цифрами официального госдолга и параметрами бюджета — вполне обычное дело в Белом доме. Демократическим институтам, парламенту например, правительство фактически не подотчетно.
Кому верить?
Еще более удивительные цифры о суммах российских долгов приводят другие официальные и неофициальные источники. Зампред бюджетного комитета Госдумы Михаил Задорнов 15 октября 2002 года заявил, что с учетом корректировки курса доллара к евро к концу 2003 года внешний долг России будет находиться на уровне $117 млрд. То есть на $10 млрд больше «распоследних», мартовских заявлений Минфина. Советник президента Андрей Илларионов 21 января 2003 года «установил» свою сумму долга на начало года — $110 млрд. На коллегии Минфина в последних числах марта была названа самая «официальная» оценка — $123,5 млрд. По данным Банка России (платежный баланс), приведенным в начале апреля 2003 года, общая сумма российского долга на начало года составила $153,5 млрд, из них внешний долг — $104,7 млрд. Через две недели министр финансов Алексей Кудрин назвал еще одну цифру долговых обязательств государства — $152 млрд. В это же время фонд макроэкономических исследований «Центр развития» дает собственную оценку общих долгов — $144,9 млрд. Авторитетный журнал Economist уверен, что все внешние долги России составляют ни много ни мало $153 млрд.
Собственно, официальная методика расчетов госдолга до сих пор не утверждена. На что ориентироваться — на международные стандарты, концепцию Минфина России по управлению госдолгом или на справочные показатели ЦБ? Еще бо’льшая неразбериха в правительстве касается списания и погашения задолженности Российскому государству третьих стран. В этом вопросе у кабинета вообще нет никакой концепции и политики. По информации Счетной палаты, в 1996-2001 годах, после присоединения к Парижскому клубу, была списана задолженность иностранных государств в размере $25 млрд. При этом правительство не отчитывалось о списании ни перед Госдумой, ни перед президентским аппаратом. Ведомство Сергея Степашина направило информационные письма в Генпрокуратуру и Кремль. Однако никаких результатов действия этих писем до сих пор нет.
Российские чиновники так и не определились, включать ли в суверенные долги страны корпоративные заимствования государственных и частных компаний на внешних рынках. На недавнем экономическом форуме ЕБРР в Ташкенте Сергей Колотухин заявил, что правительство обеспокоено ростом внешних долгов российских компаний. Эта тенденция наблюдается на фоне общего роста заимствований. По данным ЦБ, объем кредитов, предоставленных кредитными организациями нефинансовым предприятиям и организациям в рублях и иностранной валюте, составил на 1 января 2003 года $50,72 млрд. Объем кредитования реального сектора за прошлый год увеличился на 29,6%.
Валютное разрегулирование
Казалось бы, надо только радоваться — экономика растет вместе с доверием иностранных кредиторов к российским компаниям и стране в целом, предприятия все больше инвестируют в производство. Однако на саммите ЕБРР Сергей Колотухин заявил, что в случае дальнейшего неконтролируемого роста заимствований российских компаний на внешних рынках «государство готово пойти на решительные меры в области валютного регулирования». Даже несмотря на то, что госдолг за истекший год снизился на 9% и составил 40% ВВП, что вполне соответствует Маастрихтским соглашениям ЕС о балансе госдолга и ВВП. Спекулируя на возросшем доверии инвесторов, привлечением средств за рубежом грешат, как правило, компании, контролируемые государством. Суммарная задолженность одного только «Газпрома» превысила $14 млрд, но это не помешало ему уже в нынешнем году приобрести новые долги — в общей сложности почти на $3 млрд. Близкой к техническому дефолту по евробондам оказалась и «Роснефть», превысившая разрешенный лимит заимствований. Агентство Standard & Poor’s даже изменило прогноз кредитного рейтинга компании с «позитивного» на «негативный».
Замминистра финансов Белла Златкис подтвердила позицию правительства, заявив, что российским предприятиям следует активнее делать заимствования в рублях на внутреннем рынке. Между тем месяцем ранее, в феврале 2003 года, тот же Сергей Колотухин при обсуждении вопроса о целесообразности реструктуризации российского долга перед Парижским клубом заявлял, что, инициируя переговоры, правительство окажет медвежью услугу российским корпоративным заемщикам на внешних рынках. На выступление замминистра в Узбекистане отреагировал зампред ЦБ Олег Вьюгин, считающий, что ни у правительства, ни у Банка России нет легитимных инструментов ограничения внешних заимствований российских компаний. Единственная возможность — это директивы членам правления совета директоров от правительства в госкомпаниях. Что касается макроэкономической ситуации в стране в связи со снижением мировой конъюнктуры цен на энергоносители, то зампред ЦБ высказался вполне однозначно: «К России могут быть предъявлены требования на сумму, сопоставимую с уровнем резервов». В своих последних выступлениях прозрачно намекал на теоретически возможный дефолт и глава Центробанка Сергей Игнатьев.
Вопрос поведения правительства в случае возникновения ситуации, схожей с кризисом 1998 года, волнует ведущих аналитиков Standard & Poor’s и Moody’s. Президент Moody’s Джонатан Шиффер не исключает возможности повторения в России опыта южнокорейских чеболей в 1997 году, когда корпоративные заимствования под гарантии государства стали причиной долгового и валютного кризисов. С учетом углубляющейся «чеболизации» российской экономики этот вариант развития событий также нельзя исключать. Эксперты Русского экономического общества считают, что увеличивающиеся займы российских компаний за рубежом — прежде всего свидетельство отсутствия у правительства внятной долговой политики и слабости всей финансовой системы, в том числе «пробуксовки» банковской реформы.
Журнал «Финанс.» № 16 (16-22 июнь 2003) — Экономика
Александр Кривцов
Подписывайтесь на телеграм-канал Финсайд и потом не говорите, что вас не предупреждали: https://t.me/finside.