Еще несколько лет назад проблема регионального сепаратизма в России считалась одной из самых серьезных. И российские, и западные эксперты всерьез говорили о возможности распада страны и образования на ее территории нескольких независимых государств.
Сегодня все эти разговоры во многом утратили актуальность. Рейтинг субъектов РФ по уровню бюджетной обеспеченности, впервые составленный журналом «Финанс.», достаточно наглядно показывает, что у российского федерализма есть мощный финансовый каркас, который при высоких ценах на нефть и газ способен противостоять национальному и религиозному сепаратизму.
Обделенные. Следующий год для бюджетной системы РФ может стать по-своему уникальным. Если все пойдет по плану, то министр финансов Алексей Кудрин наконец-то сможет осуществить свою давнюю мечту и добиться принятия федерального бюджета сразу на три года. Официально этот шаг принято объяснять необходимостью перехода к мировым стандартам, требующим как минимум среднесрочного бюджетного планирования. Однако основная цель Минфина, уже несколько лет отстаивающего эту идею, все же в другом. С помощью трехлетнего бюджета он сможет добиться цементирования нынешней финансовой системы, закрепив свои многочисленные достижения в бюджетно-налоговой сфере на длительный период времени.
Наиболее очевидными из этих достижений принято считать политику сдерживания бюджетных расходов, создание стабилизационного фонда и отсечение в него львиной доли сверхдоходов от экспорта углеводородов. В реальности это лишь один из элементов масштабной централизации, преследовавшей не только экономические, но и политические цели.
Другим не менее важным итогом централизации стало резкое сокращение роли и влияния региональных бюджетов. Если в 1999 году на них приходилась половина всех доходов бюджетной системы, то в нынешнем – лишь 32%. От финансовой независимости региональных администраций не осталось и следа. В рамках нынешней бюджетно-налоговой системы большинство из них не могут самостоятельно выполнять свои функции и послушно следуют в фарватере требований федерального правительства.
Самым красноречивым результатом культивировавшейся на протяжении последних семи лет финансовой политики можно считать то, что сегодня в России лишь 17 регионов, которые в полном смысле этого слова можно назвать самодостаточными. Лишь они не получают трансферты из Фонда финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПС).
Равнее равных. Самый высокий уровень бюджетной обеспеченности среди российских регионов в Тюменской области – он почти в пять раз выше, чем в среднем по стране. Однако добиться столь впечатляющего результата удалось отнюдь не благодаря высоким темпам экономического роста, а достаточно любопытному шагу Минфина. Два года назад во всех своих расчетах он объединил Тюменскую область с двумя главными нефтегазовыми регионами: Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами.
На втором месте с существенным отрывом от лидера идет Москва. Житель столицы обеспечен бюджетными средствами в 2,4 раза выше, чем средний россиянин. В реальности разрыв меньше, потому что реальная и официальная численность населения Москвы сильно отличаются друг от друга, а живущие и работающие здесь нелегалы так или иначе потребляют часть бюджетных услуг.
Дальнейшее выделение регионов теряет особый смысл. Лишь в четырех из них – Липецкой области, Татарстане, Санкт-Петербурге и Волгоградской области – бюджетная обеспеченность существенно (на 55–35%) превышает средний по России уровень. Все остальные субъекты РФ мало чем отличаются друг от друга. Бюджетная обеспеченность Пермской области, занимающей седьмое место в рейтинге, лишь в два раза превосходит уровень Чечни и Ингушетии, делящих последнее.
Любовь за деньги. Найти объяснения нынешней бюджетно-финансовой политики не составляет большого труда. Очевидно, что в основе плоского выравнивания бюджетной обеспеченности лежат политические мотивы.
В числе крупнейших получателей помощи из федерального бюджета уже давно значатся регионы, в разное время доставлявшие наибольшую головную боль федеральным властям. Больше всего трансфертов из ФФПС в следующем году должны получить Дагестан и Якутия – 18,62 и 14,61 млрд рублей. Недалеко от них находится и Чеченская Республика – 10,46 млрд рублей.
Национальный привкус распределения федеральных трансфертов проявляется и дальше по списку. По размеру финансовой помощи на душу населения в первой десятке будут лишь два сформированных не по национальному принципу субъекта РФ – Камчатская и Магаданская области. Их присутствие в рейтинге легко объяснимо. И в том, и в другом регионе необходимость поддерживать жизнедеятельность населения в условиях Крайнего Севера сочетается с сильными позициями «теневого сектора» экономики.
Нынешнюю схему российского федерализма с полным основанием можно считать прямым наследием Советского Союза, в котором сформированные по национальному признаку республики имели более низкий уровень экономического развития и получали серьезную подпитку из союзного бюджета.
Ситуация в сегодняшней России выглядит еще более серьезной. С одной стороны, для нее характерен необычайно высокий уровень региональной дифференциации. Размер валового регионального продукта (ВРП) на душу населения в субъектах РФ может различаться в десятки раз. С другой – национальный сепаратизм сегодня замешан не только и не столько на интересах местной элиты, а имеет ярко выраженную религиозную направленность.
Принцип «любовь за деньги», который в последние годы Россия пытается сделать краеугольным камнем своей внешней политики, работает и внутри страны. Стабилизация обстановки на Северном Кавказе, безболезненное объединение автономных округов с «материнскими» областями – все это вряд ли было бы возможным без значительных финансовых вливаний из центра.
Для многих «проблемных» регионов страны именно федеральные деньги позволяют местным администрациям выполнять базовые государственные функции. Так, благодаря помощи из ФФПС уровень бюджетной обеспеченности Ингушетии и Чеченской Республики увеличивается в 5,33 раза, Дагестана – в 2,73 раза, Карачаево-Черкесской Республики – в 2,59 раза, Адыгеи – в 2,25 раза.
Российское братство. Минфин сегодня по праву считается самым влиятельным федеральным министерством, вносящим весомый вклад в регулирование процессов и явлений, далеких от его специализации. Его влияние на региональную политику необычайно велико.
Разрыв между «проблемными» регионами и средним по России уровнем экономического развития постоянно увеличивается. Темпы роста в большинстве национальных республик и АО, как правило, ниже, чем в среднем по стране. Это, с одной стороны, требует все новых и новых ассигнований из федерального бюджета, но с другой – контрастирует с проводимой Минфином политикой стерилизации денежной массы и ограничения бюджетных расходов.
Политика потихоньку берет верх, и в 2005–2006 годах темпы роста ФФПС заметно уступали официально признанным темпам инфляции, не говоря уже о темпах роста расходов федерального бюджета. Именно поэтому все большая доля федеральной помощи приходится на самые дотационные регионы.
Общее снижение бюджетной обеспеченности российских регионов уже стало привычным. По прогнозу Минфина, в следующем году лишь в десяти субъектах РФ будет зафиксирован ее рост, тогда как всех остальных ожидает падение. Более того, регионы с уровнем экономического развития выше среднего потеряют гораздо больше, чем дотационные субъекты РФ. Иными словами, оплачивать ту самую «любовь за деньги» сегодня приходится не федеральному центру, а регионам.
В этом контексте особенности российского федерализма имеют прямо-таки мистическое значение. Оказывается, что рост националистических настроений в России вполне оправдан с экономической точки зрения. И хотя большинство жителей страны вряд ли подозревают об этом, факт остается фактом – именно за счет регионов, где основу населения составляют русские, обеспечивается более высокий уровень жизни в национальных республиках и АО.
Путь назад. Экономический эффект действующей бюджетно-финансовой политики не менее очевиден. Курс на самодостаточность регионов, объявленный в середине первого президентского срока Владимира Путина, не принес сколько-нибудь значительных результатов.
За последние пять лет лишь три субъекта РФ – Челябинская, Томская и Астраханская области – смогли стать самодостаточными в полном смысле этого слова. Однако ровно такое же количество – Башкортостан, Удмуртия и Иркутская область – проделали путь назад и стали получать финансовую помощь из ФФПС.
Еще совсем недавно главы российских регионов открыто критиковали действующую в России политику финансового выравнивания, отмечая, что у регионов нет стимулов для создания условий для экономического роста и увеличения собираемости налогов. Особенно в этом преуспели губернаторы Кемеровской области Аман Тулеев, Хабаровского края Виктор Ишаев, Свердловской области Эдуард Россель.
Сегодня в контексте фактического назначения губернаторов Кремлем количество таких заявлений резко снизилось. Вместе с тем реальное положение дел не изменилось. Как показывают расчеты «Ф.», для увеличения бюджетной обеспеченности на 1% регионам необходимо добиться реального роста налоговых доходов (то есть без учета инфляции) на 3,5%.
Как правило, это удается лишь с помощью благоприятных внешних факторов типа роста цен на углеводороды и металлы либо – мощной административной поддержки политической и экономической элиты, способствующей регистрации на территории региона компаний из других городов. Однако количество регионов страны, которые смогли таким образом добиться увеличения бюджетной обеспеченности, можно пересчитать по пальцам. В первую очередь это Петербург, губернатор которого Валентина Матвиенко пожинает плоды того, что Владимир Путин является выходцем из города.
КТО КАК
Питерские и чукчи
Двум регионом страны – Чукотскому АО и Петербургу – удалось добиться существенного роста бюджетной обеспеченности за счет регистрации на своей территории компаний из других регионов страны.
После избрания Романа Абрамовича губернатором ЧАО на территории округа прописалось сразу несколько новых компаний. Выручка двух крупнейших из них – «Сибнефть-Чукотка» и «Славнефть-Трейдинг» – стабильно превышает 150 млрд рублей. Все это позволило добиться увеличения ВРП округа в четыре раза. Однако доходы бюджета ЧАО росли гораздо медленнее, поскольку зарегистрированные на территории округа компании получили целый ряд налоговых льгот.
Переезд в Петербург «Газпромнефти», Внешторгбанка, «Трансаэро», «Транснефтепродукта» и других крупных компаний должен оказать не меньший эффект на доходы бюджета. Сколько именно получит «кузница» российского партхозактива от перерегистрации – сказать сложно, однако, по оценке администрации города, доходы консолидированного бюджета Петербурга за четыре года должны увеличиться в 1,8 раза – с 143 млрд рублей в 2005 году до 232 млрд рублей в 2009 году. Если так случится, то Северная столица прочно закрепится на третьем месте в рейтинге самых бюджетообеспеченных регионов страны после Тюменской области и Москвы.
Трехлетка
Первый в истории России трехлетний бюджет (на 2008–2010 годы) должен быть принят летом следующего года.
Ожидается, что значительных препятствий на пути его утверждения не возникнет, так как идея среднесрочного планирования уже получила политическое крещение. И администрация президента, и правительство одобрили разработанные Минфином поправки в бюджетный кодекс.
Политическая подоплека этого шага очевидна. Трехлетний бюджет будет принят как раз накануне нового избирательного цикла, который может привести к существенному обновлению политического руководства страны. Принятие трехлетнего бюджета, в основе которого почти наверняка будет лежать крайне консервативный прогноз стоимости нефти на мировом рынке, позволит значительно ограничить аппетиты политической и экономической элиты по наращиванию расходов бюджета.
ПРАВО
Нарушителей немного
Регионы все реже и реже нарушают требования бюджетного кодекса РФ.
Согласно данным последнего мониторинга, проведенного Минфином по итогам третьего квартала 2006 года, в деятельности лишь четырех регионов – Омской области, Камчатской области, Чукотского АО и Корякского АО – выявлено более одного грубого нарушения действующего бюджетного законодательства.
В основном российские регионы не соблюдают норму бюджетного кодекса РФ о том, что в субъектах РФ, получающих финансовую помощь из федерального бюджета, зарплата местных чиновников не должна превышать зарплату федеральных служащих, работающих в этих регионах. Это требование нарушают 54 субъекта РФ, то есть почти 80% регионов, получающих трансферты из ФФПС.
ЛИДЕРЫ
Счастливые
В 2007 году, согласно данным Минфина, свою бюджетную обеспеченность увеличат лишь десять субъектов РФ.
Наиболее существенным рост будет в Омской области (+8,79), Липецкой области (+5,72%), Кемеровской области (+5,45%), Тюменской области (+3,25%) и Москве (+3,04%). Бюджетная обеспеченность в 2007 году также должна вырасти в Томской, Оренбургской, Ленинградской, Белгородской и Мурманской областях.
Политматематика
Распределение финансовой помощи из федерального бюджета осуществляется на основе достаточно сложной методики расчета, учитывающей налоговый потенциал регионов и стоимость бюджетных услуг на их территориях.
Вместе с тем механизм распределения построен таким образом, что позволяет Минфину гибко и оперативно регулировать уровень бюджетной обеспеченности в зависимости от поставленных целей и задач. Ключевым является определение уровня, дающего право на получение финансовой помощи из федерального бюджета. Регулируя его, можно существенно варьировать суммы трансфертов, которые получат те или иные регионы страны.
Цены – вверх
Рост цен на углеводороды и утяжеление налоговой нагрузки позволили Тюменской области, Ханты-Мансийскому АО и Ямало-Ненецкому АО резко увеличить доходы бюджета.
В Тюменской области рост бюджетной обеспеченности за последние пять лет составил 40%, в ХМАО – 70%, в ЯНАО он вырос почти в три раза.
Феномен ЯНАО тесно связан с деятельностью «Газпрома». Газовая монополия не только серьезно нарастила финансовые показатели за счет увеличения экспортных цен, но и стала гораздо охотнее показывать свою выручку на счетах компаний, зарегистрированных на территории округа, частично отказавшихся от трансфертного ценообразования.
Схожее влияние на целый ряд субъектов РФ мог бы оказать и наблюдающийся последние годы внушительный рост цен на металлы. Однако более лояльное отношение государства к металлургам, налоговая нагрузка на которых гораздо ниже, чем на нефтяников, не привело к существенному росту доходов региональных бюджетов. Лишь в регионах – Челябинской и Липецкой областях – финансовое благополучие металлургических комбинатов сказалось на росте бюджетной обеспеченности. В первой рост за последние пять лет составил 13,7%, во второй – сразу 45%.
В других «металлургических» субъектах РФ бюджетная обеспеченность практически не изменилась, а в Волгоградской области, даже сократилась почти на 16%.
МЕТОДИКА РЕЙТИНГА
Уровень бюджетной обеспеченности находится как соотношение индекса налогового потенциала и индекса бюджетных расходов.
Индекс налогового потенциала (ИНП) отражает возможную собираемость налогов на территории субъекта РФ на основе данных о величине добавленной стоимости, создаваемых в различных отраслях и секторах экономики. Индекс бюджетных расходов (ИБР) – различный уровень цен и различная стоимость оказания бюджетных услуг и выполнения государственных функций в субъектах РФ. Данные показатели ежегодно рассчитываются Минфином России и предоставляются в качестве приложений к федеральному бюджету на следующий календарный год.
Размер финансовой помощи на одного человека рассчитывается как соотношение суммы трансфертов из Фонда финансовой поддержки субъектов РФ и численности населения в субъектах РФ. При составлении рейтинга использовались данные Росстата и Минфина.
Журнал «Финанс.» №49 (186) 18-24 декабря 2006 – Экономика
Андрей Блинов
Подписывайтесь на телеграм-канал Финсайд и потом не говорите, что вас не предупреждали: https://t.me/finside.