— Серафим Михайлович, в каких банках обслуживаются счета казначейства?
— Наше казначейство не является юридическим лицом, это подразделение Департамента финансов Москвы, поэтому все операции со средствами бюджета осуществляются через счета департамента. Сейчас основная часть оборотов по доходам и расходам бюджета — около 90% — проходят через счет департамента, открытый в Банке России, как того требует Бюджетный кодекс. Однако ЦБ не может проводить валютные операции, выдавать наличные, вести расчеты по аккредитивам, а также осуществлять ряд других операций, необходимых в казначейской технологии. Но ведь куда-то должны зачисляться нерублевые доходы столицы, бюджетники должны где-то получать зарплату, расплачиваться по своим контрактам с нерезидентами. Валюта необходима городу для обслуживания внешнего долга, выплаты командировочных, поэтому мы вынуждены обращаться за помощью к коммерческим банкам — Сбербанку, Банку Москвы и другим. Но объем этих операций незначителен, и постепенно практически все операции будут переведены на счета в ЦБ. Но мы не можем закрыть счет в Сбербанке, на который из городского бюджета перечисляется доплата городским пенсионерам. Дело в том, что многие пожилые люди не получают свои пенсии через почту, а зачисляют их на вклады. Для того чтобы доплата поступала на лицевые счета горожан по всем отделениям и филиалам Сбербанка, Департамент финансов открыл в банке специальный «промежуточный» счет. Сначала деньги приходят на него, а уже оттуда «раскидываются» по депозитам. В Банке Москвы обслуживаются валютные счета бюджета, счета фондов административных округов и пока поступает арендная плата за нежилые помещения. Кроме того, в Банке Москвы размещаются временно свободные остатки бюджета. На 1 ноября в кредитных организациях хранилось 1,5 млрд рублей в виде доплаты пенсионерам, 11,1 млрд рублей составили средства целевых бюджетных фондов и около 20 млрд рублей и $52 млн — свободных остатков на депозитах.
— А почему ЦБ не может обслуживать административные округа?
— По мере создания и развития казначейской системы мы постепенно проводили централизацию денежных потоков, так как действующие технологии — программные продукты — не позволяли сделать это одним махом. При бумажном документообороте мы были вынуждены отправлять платежные документы в отделение ЦБ на Волоколамском шоссе. Туда приходилось ездить со всего города по нескольку раз на дню — сначала, чтобы взять выписку к документу, а потом, чтобы привезти платежки — а их ежедневно насчитывается до 10 тыс. и более. У нас еще бывают срочные платежи, которые надо отправить сию минуту. С учетом скорости движения по московским пробкам, согласитесь, это было неудобно, долго и ни о какой оперативности платежей не могло быть и речи. Сейчас у нас в основном налажен электронный документооборот с ЦБ, однако вручную обрабатывается около 20% документов, что в некоторых случаях и делает за нас Банк Москвы. В этом году мы запускаем в эксплуатацию информационную систему управления бюджетным процессом, что позволит перевести в ЦБ счета бюджета, целевых фондов административных округов и организовать расчеты через единый казначейский счет (ЕКС). Сейчас в ЦБ открыты счета Департамента финансов и 10 его казначейских управлений (по каждому на округ), а будет один ЕКС. Так требует Бюджетный кодекс, и это упрощает управление денежными ресурсами. Другое дело, что для этого тоже надо создать условия, чтобы огромные файлы документов не разбирать вручную. Так, нужно несколько изменить стандартные форматы платежных поручений, установленных ЦБ.
— Почему свободные остатки бюджета размещаются только в одном Банке Москвы?
— Это делается в рамках специального распоряжения правительства города, которое предписало в этом году отработать необходимую технологию на примере Банка Москвы. До этого подобные операции были запрещены Бюджетным кодексом. Серьезные остатки появились на счетах бюджета только в апреле, в то время как по закону размещать их на депозитах разрешено было уже с 1 января. Первые три месяца российские налогоплательщики, видимо, отмечают Новый год, и доходы поступают очень скромно, а бюджетники зарплату получают два раза в месяц. Это шутка, но платежный календарь действительно составлен таким образом, что основные доходы по итогам года поступают в бюджет к 1 апреля, а в зимние месяцы расходов всегда больше — сами понимаете, уборка снега, отопление. Так что раньше начала второго квартала свободных остатков в бюджете не бывает. Кроме того, потребовалось время, чтобы согласовать условия и процедуру взаимодействия с банком. Если бы мы работали с несколькими кредитными организациями, еще не известно, смогли бы вообще запустить этот механизм. К тому же в Департаменте финансов не было готовых специалистов в области размещения денег, которые могли бы быстрее во всем разобраться: нам приходилось учиться «с листа». Брать на работу кого-то из банков нереально — у нас разные задачи и зарплаты. Казначейство не может рисковать государственными деньгами, для него главное — обеспечить функционирование бюджета, а не получить доход от использования денег. А банкир, если не будет рисковать, ничего не заработает.
— На какой срок вы размещаете остатки на депозитах, в каком объеме и по каким ставкам?
— На разные сроки — от 20 до 70 дней — все зависит от потребностей бюджета, от графиков поступления основных платежей и от сезонных колебаний в расходах. Как я уже говорил, в первые месяцы года у нас не хватает доходов и мы вынуждены занимать средства на рынке, а уже в апреле появляются остатки, которые используются в течение всего лета. Потом опять «скудный» период и накопление ресурсов на завершение бюджетного года. Как правило, в конце декабря проходит до 20% от годовой суммы расходов. В текущем году средний срок размещения депозитов составил около 40 дней. Проценты определяются исходя из средней ставки по аналогичным депозитам, которые за неделю до текущего момента предлагали Сбербанк, Внешторгбанк и Газпромбанк.
— А можно ли под видом свободных остатков размещать в банке обычные бюджетные счета?
— Технически можно все, но по закону мы не имеем на это права. Поступление средств можно проконтролировать по номеру счета — все текущие счета начинаются с индекса 402, у депозитных другая квалификация (411, 419. — «Ф.»), и они отдельно отражаются в отчетности банка и в документах по исполнению бюджета. Нас постоянно кто-то проверяет — и Счетная палата России, и прокуратура, и Контрольно-счетная палата Москвы.
— Сколько организаций и предприятий — бюджетополучателей в Москве и через какой банк они получают зарплату?
— В Казначействе открыто около 6 тыс. лицевых счетов — если учесть, что часть бюджетных учреждений обслуживается через централизованные бухгалтерии, которым открывается один лицевой счет, то общее количество бюджетополучателей составляет около 7,5 тысячи. Зарплата наличными выплачивается через Банк Москвы. Мы выписываем один чек на одно отделение, и оно обеспечивает выдачу денег каждой организации по списку. Часть бюджетников получают зарплату через банковские карточки, как правило, многофилиальных банков — Сбербанка, Банка Москвы, Внешторгбанка. В этом случае выбор банка производят сами организации и мы не ведем ни учета, ни статистики по этому вопросу.
— Как долго зарплата бюджетников, которая выплачивается наличными, находится в Банке Москвы?
— Нам приносят документы и чек на выплату наличных, а на второй день после их приемки деньги выдаются в кассе банка или доставляются инкассаторами. В исключительных случаях это можно делать уже на следующий день, но такое бывает редко, только при угрозе срыва зарплаты бюджетникам — в Москве это давно считается недопустимым. Однако надо учитывать, что, прежде чем выдать деньги клиенту, банк должен купить наличные в ЦБ или где-то еще, а наличные деньги, как известно, не работают.
— Но безналичные можно разместить в ЦБ на overnight…
— Банку от этого много не заработать, да и ставки по «ночным» депозитам невысокие (13% годовых в рублях. — «Ф.»). Это не 120 процентов, которые были в 1995- 1998 годах.
— Вы платите комиссионные коммерческим банкам за их услуги?
— Никаких комиссионных мы не платим ни Банку Москвы, ни Сбербанку. Центральный банк грозит с нас брать комиссионные за распечатку платежек на бумаге — приучает к электронному документообороту. Банк Москвы берет с бюджетополучателей плату за доставку наличных инкассаторами.
— Не стоит ли возродить систему уполномоченных банков — ведь принята поправка в Бюджетный кодекс, разрешающая регионам-донорам и после Нового года размещать свободные остатки на депозитах (см. «Ф.» № 47)?
— Вот примут закон, тогда и посмотрим — сейчас поправка прошла пока только первое чтение. Но, судя по тому, что ее поддержало правительство России и Минфин, у нее есть достаточно высокие шансы попасть в кодекс уже в этом году. Видимо, синдром 1998 года, который выражался в страхе размещать деньги в коммерческих банках, потихоньку изживается. Проценты по депозитам, которые платят коммерческие банки и не платит ЦБ, не лишние для бюджета. В лучшие годы благодаря им Москва получала до 500 млн рублей. Но тогда были другой объем бюджета, другие ставки и другая финансовая ситуация — в этом году поступило около 200 млн рублей. Однако я считаю, что возрождать систему уполномоченных банков для исполнения бюджета не стоит. Если поправка будет принята, то скорее всего мы проведем конкурсный отбор банков для размещения депозитов. Это соответствует антимонопольным законам, да и финансовому сообществу будет спокойнее.
— Каковы должны быть критерии отбора уполномоченных банков?
— Это должно определять правительство Москвы, а не я. Но понятно, что круг таких кредитных организаций должен быть очень ограниченным. Главными критериями всегда считались минимизация рисков, размер капитала и, может быть, состав учредителей.
— Так вы ратуете за госструктуры?
— Ни для кого не секрет, что государственные банки крепче коммерческих, к тому же, как показывает практика, со стороны государства наблюдается более жесткий контроль за текущей деятельностью кредитной организации. В коммерческих же структурах учредителю позволено делать гораздо больше. Я считаю, что, пока у нас не будет создана нормальная, крепкая банковская система, бюджет должен работать с организациями, контролируемыми государством. С меня хватило кризиса 1998 года. Я с облегчением вздохнул, когда в этом году начались «шатания» и «падения» банков, а мы практически не ощутили этого. Быть может, несколько нервничали наши контрагенты — исполнители городского заказа и поставщики.
— Что нужно изменить в работе вашего казначейства, чтобы оно работало более эффективно?
— Нужно изменить статус казначейства, который пока не соответствует его назначению — вести учет поступлений и расходования бюджетных средств. Сейчас казначейские счета квалифицируются как счета обычного юридического лица, в результате все платежи в ЦБ проходят от лица Департамента финансов, а не от бюджетополучателя, хотя мы не заключали договоров и не брали на себя обязательств каким-либо иным образом. В документах в скобках мы указываем название плательщика и номер его лицевого счета, но по форматам ЦБ эта информация не читается и считается дополнительной. Из-за этого возникает масса проблем — в том числе и в судах, когда, например, подается иск на больницу, а взыскание накладывается на Департамент финансов — но мы-то тут причем? Какие-то особенности работы с казначейством появляются в законах — например, что его обслуживание производится на спецсчетах ЦБ, что мы не платим комиссионных. У казначейства должен быть особый статус — статус платежной системы по исполнению бюджета. В законодательстве есть возможность создания небанковской кредитной организацией (НКО), которая может называться клиринговой или расчетной системой, но, поскольку казначейство обслуживает государственные деньги, для него необходимо установить некоторые особенности. И ограничения.
— Какие именно?
— Нужно определить особые полномочия казначейства и его взаимоотношения с ЦБ, отдельным законом или поправками в законы закрепить право работать с коммерческими банками в том случае, когда ЦБ этого делать не имеет права или технически не может. А то сейчас Бюджетный кодекс неоднозначно трактует, можем ли мы работать, например, с банками по аккредитивам — нас проверяла по этому поводу прокуратура. Одна статья Бюджетного кодекса разрешает это делать, другая — нет.
— Через два года вам придется работать по новым правилам: насколько они усложнят вашу работу?
— С 1 января 2006 года все операции по исполнению бюджета Москвы и муниципальных образований должны быть переведены на кассовое обслуживание Управления Федерального казначейства (УФК) через его единый счет в ЦБ. То есть мы будем передавать свои платежи в УФК и только оттуда они будут поступать в ЦБ. Владельцем счета будет Федеральное казначейство, ему Банк России и будет предоставлять информацию, а также выполнять его поручения по счету. В обычные дни через наши подразделения проходит по 6-10 тыс. платежных документов, а в «пиковые» — до 15-20 тыс. Я не представлю, как Федеральное казначейство будет их обрабатывать и какой контроль сможет обеспечить. Но соответствующий закон принят — будем выполнять. А там поживем — увидим. Мы в состоянии уже сейчас перейти на новую схему взаимодействия, а вот в готовности своих коллег я сомневаюсь.
Журнал «Финанс.» № 48-49 (89-90) 20-31 декабря 2004 — Банки
Беседовала НАТАЛЬЯ ШАКЛАНОВА
Подписывайтесь на телеграм-канал Финсайд и потом не говорите, что вас не предупреждали: https://t.me/finside.