Первоначальная версия закона о банках, подписанная председателем Верховного Совета РСФСР Борисом Ельциным 2 декабря 1990 года, была невелика и умещалась всего на семи печатных страницах. Сейчас их в три раза больше. Глав осталось такое же количество (семь), а статей стало меньше на две – 43 вместо 45, зато прописаны они гораздо более подробно. Оно и понятно: ведь 15 лет банковское законодательство не стояло на месте – появились многие важные документы, в их числе законы о страховании вкладов, о банкротстве кредитных организаций, об отмывании «грязных» денег, о бюро кредитных историй. Они потребовали внесения изменений в основной банковский закон.
Коллективное творчество. Впервые создавать коммерческие банки в СССР разрешил закон о кооперации от 1988 года, в котором был сделан первый шаг в сторону отказа от государственной монополии на банковское дело. «Однако банки рассматривались лишь как инструмент обслуживания кооперативов, тогда как страна, хоть и не очень явственно и осмысленно, начала переходить на рыночные отношения. Нужны были кредитные организации, которые бы обслуживали всех хозяйственных субъектов, а для этого необходим соответствующий закон», – вспоминает председатель совета директоров Бинбанка Сергей Егоров, который принимал непосредственное участие в создании российского банковского законодательства. До 1987 года он являлся председателем правления Российского республиканского Госбанка, 1989-м возглавил Московский банковский союз (МБС), а впоследствии – Ассоциацию российских банков.
Первая версия закона о банках, подготовленная Госбанком, Минфином и Госпланом, была направлена на рассмотрение в Верховный Совет СССР в 1989 году. К этому времени уже был создан МБС. «Когда мы ознакомились с текстом, то пришли в ужас, – восклицает Сергей Егоров, – если бы закон был принят в таком виде, полноценные коммерческие банки не появились бы еще долго». По его словам, у чиновников не было представления о том, какой должна быть банковская система в условиях рыночной экономики. Закон был написан таким образом, что коммерческие банки находились бы в прямом подчинении Госбанку, то есть по сути являлись бы его подразделениями.
«Я пришел в Верховный Совет, многих депутатов которого знал лично, и высказал позицию банкиров, – продолжает Сергей Егоров. – Через несколько дней состоялось заседание с участием разных комитетов, с нашими замечаниями согласились. В итоге было решено подготовить новый законопроект, в разработке которого участвовали представители банковского сообщества».
В этом процессе участвовали многие влиятельные тогда банкиры, впоследствии утратившие свои позиции. Среди них Владимир Виноградов (в то время глава Инкомбанка), Александр Смоленский (банк «Столичный»), Владимир Гусинский (Мост-банк), Михаил Ходорковский (банк «Менатеп»). Их кредитные организации давно почили в бозе, а репутация многих собственников сильно подмочена. Любопытно, что сегодня практически каждый именитый банкир наверняка скажет, что «приложил руку» к первому документу о кредитных организациях.
«Как сейчас вижу Дмитрия Тулина из Госбанка (ныне он является зампредом ЦБ. – «Ф.»), который сидит за компьютером, стучит по клавишам, наводя последний блеск на банковский закон перед голосованием, – вспоминает зампред комитета по кредитным организациям и финансовым рынкам Павел Медведев. – Тогда компьютерная техника была очень несовершенной, но Дмитрий Владиславович отменно с ней обращался». «Мы не изобретали велосипед: активно использовался обширный законодательный опыт других стран», – говорит Сергей Егоров. В результате удалось написать документ, положений которого, по мнению наблюдателей, было вполне достаточно для начала работы российской банковской системы.
Капитальные споры. По подсчетам гендиректора Челиндбанка Михаила Братишкина, за 15 лет закон о банках и банковской деятельности претерпел 18 изменений. При этом многие участники рынка сходятся во мнении, что красной нитью большинства поправок являлось ужесточение контроля над финансовыми институтами. Ведь в первой редакции, которую в итоге удалось пролоббировать банкирам, документ стал одним из самых «рыночных» и либеральных законов того времени. «Иначе вряд ли в начале 90-х в России было бы создано более 3 тыс. кредитных организаций», – говорят в один голос многие наблюдатели.
В начале 90-х банки росли как грибы. «Финансовый институт можно было создать элементарно, сделать это мог практически каждый», – говорит председатель совета директоров оренбургского банка «Форштадт» Александр Соколов. Во многом это объяснялось символическими требованиями к размеру минимального капитала. «Человек приносил необходимую сумму в кармане и образовывал банк», – умиляется Павел Медведев.
С течением времени требования к капиталу повышались. Сегодня для вновь создаваемых кредитных организаций минимальная планка составляет 5 млн евро. «Банкиры боролись всеми силами, чтобы повышение размера собственных средств не затрагивало уже действующие банки, хотя регулятор настаивал именно на этом, – комментирует Сергей Егоров. – Данная норма могла бы уничтожить около 90% кредитных организаций – мелких и средних. Споры превращались в настоящие сражения. Благодаря этому до сих пор старые банки могут спокойно работать».
«Я более 10 лет слышу от чиновников, что банковская система недокапитализирована, – говорит Александр Соколов, – однако для собственников нет никакого смысла вкладывать дополнительные средства в банковский бизнес, поскольку его рентабельность очень низкая». Новый законопроект, который может быть принят Госдумой уже в конце текущего года, предполагает компромисс: с 2007 года существующие банки не смогут уменьшать размер собственных средств (ниже уровня, достигнутого на 1 января 2007-го).
Другой важный момент ужесточения заключался в том, что постепенно в законе расширялся список нарушений, при которых ЦБ имел право отозвать у банка лицензию. Первая версия документа в этом отношении была крайне либеральной. «До середины 90-х лишить лицензии кредитную организацию было практически невозможно, – вспоминает Павел Медведев, – банки могли оспорить отзыв в суде и, как правило, выигрывали». По его словам, чтобы предотвратить «разграбление» финансовых институтов собственниками, в дополнение к закону о банках было необходимо принять закон о банкротстве кредитных организаций. «Однако сделать это удалось лишь после кризиса 1998 года, поскольку влиятельные банкиры всячески сопротивлялись этому законопроекту», – говорит депутат.
Документарное взаимодействие. Наиболее значимые изменения банковского законодательства также приходятся на послекризисный период. Как отмечает Михаил Братишкин, многие поправки были обусловлены тем, что банковский закон нужно было приводить в соответствие с новыми документами.
Так, в 2001 году в список оснований для отзыва у банка лицензии было включено неоднократное нарушение требований закона о легализации доходов, полученных преступным путем. В течение последних полутора лет ЦБ активно пользуется этим правом. Кроме того, у банков появилась важная, но обременительная задача – сообщать о подозрительных операциях в Росфинмониторинг. В конце 2003 года в основной банковский документ были внесены изменения в связи с принятием закона о страховании вкладов. По словам Александра Соколова, эти нововведения обсуждались с 1994 года. «Любопытно, что ни в одном законе и нормативе ЦБ нет прямого указания, что при проверке кредитных организаций на предмет соответствия требованиям к участию в системе страхования банки обязаны сообщить регулятору конечных бенефициаров», – отмечает Александр Соколов.
Последнее яркое изменение банковского документа произошло в конце прошлого года, когда был принят закон о кредитных историях. В частности, согласно поправкам, банки обязаны предоставлять всю имеющуюся у них информацию о заемщиках, давших на это согласие, хотя бы в одно бюро кредитных историй (БКИ), включенное в государственный реестр. Система должна была заработать 1 сентября текущего года, однако до сих пор ни одно бюро не зарегистрировано официально, поскольку ФСФР, ставшая регулятором БКИ, не разработала правила ведения реестра и другие нормативы.
Журнал «Финанс.» №44 (134) 28 ноября – 4 декабря 2005 – Банки
Кирилл Гуманков
Подписывайтесь на телеграм-канал Финсайд и потом не говорите, что вас не предупреждали: https://t.me/finside.